L’APEC a un passé, a-t-elle un futur ?
Asialyst | 24 novembre 2015
L’APEC a un passé, a-t-elle un futur ?
par Jean-Raphaël Chaponnière
L’Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) est partagée entre deux projets régionaux de libre-échange : le Traité transpacifique (TPP) mené par les États-Unis et le Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) souhaité par la Chine.
Généalogie de l’APEC
Vingt ans avant l’annexion des Philippines par les États-Unis en 1890, William Seward, le secrétaire d’Etat qui avait négocié le rachat (un gaspillage d’argent public selon les critiques de l’époque) de l’Alaska à la Russie (pour 360 millions de dollars de 2015), prévoyait que l’économie américaine basculerait vers le Pacifique. Le basculement a eu lieu près d’un siècle plus tard lorsque les échanges transpacifiques ont dépassé les échanges transatlantiques. Entre-temps, plusieurs organisations non gouvernementales s’étaient créées et avaient tissé des liens entre les pays riverains du Pacifique.
La première, la Pan Pacific Union, date de 1907 et son siège était à Honulu. Après la Grande Guerre, des discussions au sein de l’association chrétienne (YMCA) ont conduit à l’établissement à Hawaï de l’Institut des relations du Pacifique (IRP) en 1925 ; soutenue par la Rockfeller Foundation, l’IRP réunissait des personnalités – dont des anciens Premiers ministres – d’Australie, du Canada, de Chine, du Royaume-Uni, de Hawaï, du Japon, de Nouvelle-Zélande, des Philippines et des États-Unis. Tout en se défendant de faire de la politique, l’IRP était un lieu de diplomatie parallèle jusqu’à la veille de la Seconde Guerre.
En 1959, lorsque Hawaï est devenu le 50e État américain, le sénateur Lyndon Johnson a proposé d’y établir l’East West Center, un centre de recherche et un lieu de rencontre de diplomates américains et asiatiques. Participant à une des conférences, le Professeur Kiyoshi Kojima a proposé en 1965, en réaction à la Communauté Économique Européenne, une zone de libre-échange, le Pacific Free Trade Area, entre les États-Unis, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Japon. Avec le soutien du gouvernement japonais et de la fondation Rockfeller, il a établi la Pacific Association for Trade and Development, réunissant une quarantaine de personnalités. Ces dernières ont proposé une institution semblable à l’OCDE pour l’Asie Pacifique, OPTAD, qui a été rejetée par les petits pays de la région. Les Premiers ministres du Japon et de l’Australie ont alors créé le Pacific Economic Cooperation Council qui réunit une vingtaine de pays et dans lequel la France a un statut d’observateur. Entre-temps, à l’initiative d’une chambre de commerce japonaise, s’était créé en 1965 le Pacific Basin Economic Conference rassemblant des hommes d’affaires d’une vingtaine de pays.
Quelques mois après avoir évoqué ce projet, Bob Hawke, Premier ministre d’une Australie de plus en plus intégrée à l’Asie-Pacifique, a créé l’APEC en 1989 à laquelle ont aussitôt adhéré Brunei, le Canada, l’Indonésie, le Japon, la Corée du Sud, la Malaisie*, la Nouvelle-Zélande, les Philippines, Singapour, la Thaïlande et les États-Unis. Cette initiative devait surmonter un obstacle : comment intégrer la Chine, Hong Kong et Taïwan – qui exportait alors plus que la Chine continentale ? Bob Hawke a astucieusement proposé que l’APEC rassemble les économies et non les pays de l’Asie-Pacifique.
Un instrument de la stratégie commerciale en Asie
Les Américains ont rapidement transformé l’APEC en un instrument de leur diplomatie commerciale. Le président Clinton a organisé son premier sommet à Seattle en 1993, année de création du marché unique européen. Ce faisant, les Américains prévenaient les Européens que si l’UE devenait « une forteresse », les Etats-Unis basculeraient vers le Pacifique. Le second sommet à Bogor s’est conclu par l’annonce de la libéralisation des échanges et des investissements à l’horizon 2010 pour les pays les plus avancés et 2020 pour les autres. Un objectif irréaliste du fait des écarts de revenus et de la faiblesse institutionnelle de l’APEC dont le secrétariat, basé à Singapour emploie (encore aujourd’hui) moins de cent personnes. L’échec des négociations sectorielles (Early Volontary Sectoral Liberalization effort), la crise asiatique puis le refus du Congrès d’accorder le Fast Track authority (FTA) au président Clinton, ont provoqué l’enlisement de ce projet.
À partir de 2000, ayant obtenu la Trade Promotion Authority (TPA successeur du FTA), le président Bush a multiplié les accords de libre-échange – Australie, Jordanie, Chili, Singapour, Maroc, Bahreïn, Oman, Pérou et Corée – qui à l’exception du traité avec Séoul, ont relevé de considérations plus politiques que commerciales.
Au sommet de l’APEC à Hanoi en 2006, les Américains ont créé la surprise en proposant la construction d’une zone de libre-échange Asie-Pacifique (FTAAP) intégrant les accords existants (Asean Free Trade Agreement et NAFTA). Dans une tribune du Financial Times (2006), Fred Bergsten, une des « éminentes personnalités » de l’APEC, a présenté cet accord comme une solution alternative à un éventuel « Pan Asian comprehensive economic partnership ». Un partenariat proposé par le Japon qui devait rassembler les pays asiatiques, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, et dont la géographie n’était pas très éloignée de celle du Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), avancé aujourd’hui par la Chine.
Une intégration commerciale qui a peu progressé
Les statistiques commerciales montrent que les pays de l’Asie-Pacifique réalisent 60 % de leurs échanges entre eux, un pourcentage voisin de celui des échanges intra-Union européenne (62 % sur 15 Etats membres). L’Asie-Pacifique est toutefois moins intégrée que ce que suggèrent ces statistiques. En effet, pour mesurer l’intégration régionale, il faut tenir compte du poids de la région dans le commerce mondial. Plus elle est vaste, plus elle commerce naturellement avec elle-même : tous les pays font 100 % de leur commerce avec le monde ! Le ratio pertinent rapporte la part de l’intra APEC à la part de l’APEC dans le commerce mondial (48 %).
Comme le montre le graphique, ce ratio – le « biais » APEC – a diminué de 1,8 à 1,4 au cours des vingt-cinq dernières années, alors que le « biais » européen (par de l’intra-UE divisé par le poids de l’UE) a lui augmenté pour atteindre 2,6. L’augmentation de l’intra-Apec jusqu’en 2000 – il a légèrement diminué depuis – a accompagné l’essor de l’Asie-Pacfique dans les échanges mondiaux.
Alors que les échanges intra-UE se font dans un contexte monétaire stable depuis l’adoption de l’euro, ce n’est pas le cas des échanges intra-APEC. Si l’on fixe à 100 les parités des principales devises asiatiques au dollar en janvier 2005, on constate qu’elles ont connu de très fortes variations jusqu’en 2009 et, qu’après une accalmie de quatre ans, elles divergent à nouveau.
L’APEC après le TPP
Le sommet de novembre 2015 a réitéré l’appel à l’instauration d’une zone de libre-échange entre les pays de l’APEC. Un projet qui n’en finit pas d’avancer lentement. C’est pour cette raison qu’en 2005, Singapour, le Chili et la Nouvelle-Zélande avaient élaboré un projet qui serait resté une initiative marginale si, en réaction à l’enlisement du Doha Round de l’Organisation Mondiale du Commerce, l’administration Bush ne s’y était pas associée. Cela a conduit au Partenariat transpacifique (TPP), qui surmontant le rejet du Congrès américain à la fin juin 2015 a été signé début octobre dernier. Faire respecter les exigences du TPP exigera de se doter d’un secrétariat bien plus étoffé que l’APEC.
Cet accord crée un clivage au sein de l’APEC entre les douze signataires du TPP et les autres. Ces derniers qui n’ont pas participé aux négociations, se sont à nouveau penché sur le dossier : les Philippines, l’Indonésie dont l’adhésion est peu probable et la Corée du Sud qui aurait le moins de difficultés techniques à adhérer. Les modalités de l’élargissement ne sont pas encore définies et d’ici là, le TPP devra surmonter bien des obstacles à commencer par le vote du Congrès à Washington. Si le TPP est ratifié, son élargissement remettra en question la pertinence de l’APEC.
Critique du TPP présenté comme une alliance contre elle, la Chine poursuit son projet d’intégration moins profond, le RCEP, qui rassemble seize pays membres de l’APEC et l’Inde. Le RCEP devait être conclu en décembre 2015, mais le sommet de l’Asean a annoncé que sa signature a été reportée à 2016. La conjoncture, marquée par la contraction des exportations, n’est pas un contexte favorable à ces différents projets d’intégration régionale.
