APE et enjeux agroalimentaires
Sud (Dakar) | samedi 26 janvier 2008
APE et enjeux agroalimentaires
La première et la seconde Conventions de Yaoundé ont été respectivement signées en 1963 et en 1969, faisant suite au « Régime d’association » mis en place dès la création de la Communauté européenne en 1957 et financées par des Fonds européens de développement (FED). Elles interviennent dans un contexte d’achèvement de la décolonisation et portent sur le commerce, la coopération financière et technique, avec une priorité accordée aux infrastructures économiques et sociales.
En 1975, deux ans après l’entrée de la Grande Bretagne dans la Communauté économique européenne (CEE), l’Accord de Georgetown crée le groupe des Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Une nouvelle ère de « partenariat » et de « solidarité » entre l’Europe et les ACP est née avec la signature de la première Convention de Lomé, baptisée Lomé I, d’une durée de cinq (5) ans. Lomé I « reconduit » les objectifs de Yaoundé, en y intégrant un système de stabilisation des prix à l’exportation (STABEX) destiné à compenser les pertes de recettes induites par les fluctuations des prix sur le marché mondial, et en introduisant des programmes agricoles.
Lomé II (1980) innove le SYSMIN qui est un STABEX pour les minerais. Lomé III (1985) trouve son originalité dans la proclamation de l’objectif de l’autosuffisance et de la sécurité agroalimentaires. Lomé IV (1990) est signée pour une durée de dix (10) ans mais sera révisée à mi-parcours, Lomé IV bis (1995) ; elle expire à la fin février 2000. Lomé IV accorde une importance particulière à la coopération décentralisée et au rôle de la société civile.
Un peu de terminologie.
Pour mieux comprendre le débat autour des APE, il nous semble utile de rappeler la signification de certaines notions simples, mais pas forcément connues du grand public.
La clause de la nation la plus favorisée (NPF).
Elle est fondée sur le principe de la non-discrimination. Tout signataire de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (connu maintenant sous le nom de GATT 94) et Membre de l’OMC peut réclamer qu’un partenaire commercial lui applique le même niveau de droits de douane que celui qu’il accorde à la nation bénéficiant des taux les plus bas.
Les préférences commerciales.
Si, par exemple, un pays de l’Union européenne applique un droit de douane de 15 % sur un produit qu’il importe, en même temps qu’il exonère les pays ACP de ce droit, on dira que ces derniers bénéficient d’une marge préférentielle de 15 %, ce qui correspond à autant de gains en compétitivité (relativement). Par conséquent, la baisse tendancielle des droits de douane dans le commerce international entraine une érosion des marges préférentielles, c’est-à-dire une perte de compétitivité des produits en provenance des pays ACP.
Le dumping.
C’est une discrimination par les prix, consistant à fixer pour un même bien, un prix de vente plus faible à l’exportation que sur le marché intérieur. Cette définition faite par l’article 6.1.a du GATT dès 1947, repris par l’article 9.1.b de l’Accord sur l’Agriculture (AsA) de l’OMC, qui considère le dumping comme l’exportation à un prix inférieur au prix du marché intérieur et non comme l’exportation à un prix inférieur au coût de production, a permis des exportations massives de produits agroalimentaires, sans subventions explicites. Ce qui n’est rien d’autre qu’une couverture politico-juridique de pratiques frauduleuses dont Etats Unis et Union européenne se rendent coupables depuis la fin de la guerre.
Les droits consolidés.
La consolidation tarifaire est un engagement fait par chaque Etat-Membre de l’OMC, à ne pas relever un taux de droit au-dessus d’un niveau convenu. Dès lors qu’un taux de droit est consolidé, il ne peut pas être relevé sans qu’une compensation soit accordée aux parties affectées.
Sous ce rapport, rien, en dehors des pressions exercées par les institutions de Bretton Woods, n’obligeait les Etats de l’UEMOA (et maintenant de la CEDEAO) à avoir un Tarif extérieur commun plus bas que le plus bas des tarifs qu’ils ont consolidés ; et rien n’empêche qu’ils procèdent à un relèvement du TEC, tel que nous le justifions plus loin.
La pratique du « binding overhang » qui consiste à appliquer un droit de douane nettement inférieur au droit consolidé, est préconisée par les théoriciens libre-échangistes pour satisfaire le besoin d’une marge de sécurité permettant un relèvement de taux chaque fois qu’il est nécessaire de protéger une production locale.
Les Conventions de Lomé.
L’article premier du Titre I de la Convention indique ceci : « Dans le domaine de la coopération commerciale, l’objectif de la présente convention est de promouvoir les échanges entre les parties contractantes, en tenant compte de leurs niveaux de développement respectifs et, en particulier, de la nécessité d’assurer des avantages supplémentaires aux échanges commerciaux des États ACP, en vue d’accélérer le rythme de croissance de leur commerce et d’améliorer les conditions d’accès de leurs produits au marché de la Communauté économique européenne, ci-après dénommée « Communauté », de façon à assurer un meilleur équilibre dans les échanges commerciaux des parties contractantes ».
L’article 2-1. précise : « Les produits originaires des États ACP sont admis à l’importation dans la Communauté en exemption de droits de douane et de taxes d’effet équivalent, sans que le traitement réservé à ces produits puisse être plus favorable que celui que les Etats membres s’accordent entre eux ».
Enfin, l’article 3-1. ajoute : « La Communauté n’applique pas à l’importation des produits originaires des États ACP de restrictions quantitatives ni de mesures d’effet équivalent autres que celles que les Etats membres appliquent entre eux ».
Trois raisons sont évoquées pour enterrer la Convention de Lomé et la remplacer par l’Accord de Cotonou : la non-conformité du volet commercial de Lomé avec les règles nouvellement établies par l’OMC, l’insertion jugée insuffisante des pays ACP dans le commerce mondial, la redéfinition par l’Europe de l’organisation de ses échanges avec les pays tiers.
Accord de Cotonou, Organisation mondiale du commerce (OMC) et Accords de partenariat économiques (APE).
L’Accord Général sur les Tarifs douaniers et le Commerce (GATT) n’était pas une institution internationale, mais un accord dont les signataires étaient des parties contractantes. Son existence, de 1947 à 1993, a été jalonnée par huit (8) cycles de négociations (trade rounds), dont le dernier, l’Uruguay Round, qui s’est achevé en décembre 1993, a abouti à la création de l’OMC, le 1er janvier 1995. Un neuvième cycle est inauguré à Doha (Qatar) en 2001. Sa progression est ralentie par les désaccords profonds entre pays en développement (PED) et pays développés, sur les échanges de produits agroalimentaires.
Depuis 1947, les Etats Unis et l’Europe s’étaient entendus pour exclure l’agriculture des négociations commerciales, ce qui leur permettait de protéger leurs marchés intérieurs et de subventionner leurs exportations. Ce secteur est l’objet d’un Accord (AsA) qui, sous prétexte de respecter les nouvelles règles de libéralisation totale, va à travers un système astucieux de catégorisation des soutiens apportés aux produits agricoles, continuer leurs subventions explicites et implicites, tout en l’interdisant aux PED. Quand bien même le même type de subventions serait autorisé aux PED, ils n’auraient pas les moyens de les pratiquer.
L’Accord de Cotonou, signé le 13 juin 2000, pour une durée de vingt (20) ans, par l’Union européenne et 77 pays ACP, est conçu pour respecter les nouvelles règles de l’OMC qui interdisent les préférences commerciales telles qu’elles sont dans la Convention de Lomé et qui ne respectaient pas la clause de la nation la plus défavorisée, la dérogation spéciale qui avait été obtenue par l’UE ayant expiré en février 2000.
Qui plus est, les préférences commerciales non réciproques n’auraient pas produit les résultats escomptés. C’est l’un des motifs brandis par l’Union européenne pour les remettre en cause, non sans argumenter que durant les périodes d’application des Conventions de Lomé, « la part des pays ACP dans les exportations mondiales est tombée de 3,4 % à 1,1 %, (celle des) importations totales de l’UE (a baissé) de 6,7 % en 1976 à 2,8 % en 1999, (celle) des investissements directs de l’UE (est tombé) encore plus bas (de 2,8 % en 1996 à 1,7 % en 1999)... Les préférences commerciales peuvent conférer une marge de compétitivité mais elles ne génèrent pas des échanges automatiquement » (Commission européenne). De façon générale, « la part des échanges de l’Afrique au Sud du Sahara dans le total mondial a baissé de 2% en 1990 à 1,6% en 2004 », ce qui, de toute évidence montrerait qu’elle n’est pas assez insérée au commerce international. Ce raisonnement est contestable parce que la part des échanges de l’Afrique subsaharienne dans le PIB était en 2003 de 52,7% contre 41,5% en moyenne mondiale (Banque mondiale). Et puis, en quoi l’élimination de ces préférences, comme le préconise le projet d’APE, améliorerait-elle son insertion dans le commerce mondial.
Comme les règles de l’OMC le permettent, l’UE a initié une série de négociations, à partir de septembre 2002, pour créer des zones de libre-échange fondé sur le principe de la réciprocité en matière de concessions (baisses de droits de douane). Les pays ACP sont ainsi divisés en six (6) groupes, dont celui de l’Afrique de l’Ouest, qui est composé des Etats de la CEDEAO et de la Mauritanie. Si l’APE avait été signé en décembre 2007, le démantèlement d’au moins 90 % des protections douanières serait effectif à partir du 1er janvier 2008. Ce pourcentage, est une moyenne qui résulte de l’interprétation européenne de l’article XXIV du GATT qui exige de façon pour le moins ambigüe, que l’ « essentiel des échanges » soient libéralisés. Comme les importations européennes en provenance des ACP se faisaient déjà en exemption des droits douaniers, il est demandé à ces pays, dans le respect du principe de réciprocité, d’exempter de droits de douane 80 % de leurs importations en provenance de l’UE.
Nous l’avons dit, les pays développés subventionnent, à coups de milliards et d’ « astuces », ceux de leurs producteurs agricoles, propriétaires de grosses exploitations. La principale astuce (pour rester poli !) est le système des boîtes imaginé dans le cadre de l’AsA, et qui consiste en une catégorisation des soutiens internes, permettant de les autoriser ou les interdire. Dans la boîte verte, on range les mesures de soutien considérées comme ne faussant pas les échanges et donc autorisées sans restriction. Elles sont dites « découplées », parce que n’étant liées directement ni au prix, ni à la production de l’année en cours. La catégorie bleue contient les mesures de soutien liées à la production, autorisées sous réserve de limitations de la production et n’ayant par conséquent qu’un effet de distorsion minimal sur les échanges. La boîte orange est celle des mesures de soutien considérées comme faussant les échanges et donc soumises aux engagements de réduction.
Ainsi, il suffit de loger des soutiens qu’on s’arrange à découpler pour permettre un faible niveau de prix intérieurs et ainsi exporter à bas prix. Une vraie subvention à l’exportation, qui n’est pas sanctionnée parce qu’elle n’est pas explicite. On voit là, en quoi la définition donnée au dumping par le GATT n’était pas innocente. Certes les PED ont montré à Cancun, en septembre 2003, qu’ils n’étaient pas dupes sur le rôle de la boîte verte, en exigeant des pays développés, la suppression de toutes les subventions agricoles et l’ouverture de leurs marchés aux produits en provenance du Sud. Il n’empêche que l’Europe et les Etats Unis continuent de protéger leurs agricultures comme ils le font depuis toujours.
Parallèlement les pays du Sud ont mal sauvegardé leurs possibilités de protection. En 1994, les pays de l’UEMOA ont consolidé des droits de 160 % en moyenne pour leurs produits agroalimentaires et 137 % pour leurs produits industriels. Par exemple, le Sénégal a consolidé 30 % de droits de douane et 150 % de taxes additionnelles, soit 180 %, même si les tarifs effectivement appliqués jusqu’en 1998 ont varié entre 27 et 65 %. De façon générale, les taux consolidés au sein de l’UEMOA vont d’un plancher de 65 % (Guinée Bissau) à un plafond de 230 % (Côte d’Ivoire).
Cela n’a pas empêché l’UEMOA, sous la pression de la Banque mondiale, du FMI et de l’UE, de mettre en place un Tarif extérieur commun (TEC) très faible, taxant les produits importés, selon leurs catégories, à seulement 0, 5, 10, 15 ou 20 %. Ce TEC de l’UEMOA, aujourd’hui étendu à la CEDEAO, fait que nos produits agroalimentaires, quand bien même nous disposerions de moyens pour les produire en quantités suffisantes ne peuvent pas concurrencer leurs équivalents ou leurs substituts importés de l’UE où ils sont généreusement subventionnés.
Citons brièvement un exemple pour illustrer notre propos : l’oignon. Au mois d’août dernier, je suis allé enquêter sur la production et la commercialisation de l’oignon dans la Communauté rurale de Léona (arrondissement de Sakal). J’ai rencontré plusieurs producteurs (petits, moyens et grands) à Potou. L’un d’entre eux résume le principal problème qu’ils rencontrent en ces termes : « dès que l’oignon hollandais arrive, nos affaires s’arrêtent ! ». Et pour cause ! Notre étude nous a conduit à conclure que dans cette zone, le coût de revient du kilogramme d’oignon (coût de production + transport et autres frais jusqu’à un marché de Dakar) est approximativement de 113,375 FCFA. Le kilogramme d’oignon importé de Hollande, bien que supportant un tarif douanier de 42,5 % (20 % de TEC et 22,5 % de taxes additionnelles) et parce que généreusement subventionné dans son pays d’origine, revient à 104,34 FCFA seulement. En cas de signature d’un APE et de suppression totale des droits de douane, ce coût de revient tomberait à 73,22 FCFA.
La faiblesse du TEC de l’UEMOA a eu pour conséquence la multiplication par près de six, des quantités d’oignon importé entre 1996 et 2006. Si on procède au démantèlement total de celui-ci les 30 000 personnes qui vivent de l’oignon dans cette zone pourront émigrer à Dakar ou ailleurs à la quête d’un autre travail. Car ce qui est valable pour l’oignon, l’est aussi pour tous les autres produits maraîchers. Alors que tous les professionnels du maraîchage nous ont assuré que si on les met dans de bonnes conditions (notamment par la construction de magasins appropriés de stockage, la fourniture de semences de qualité et de pesticides), il est possible de produire la totalité des besoins en produits maraîchers du pays et même de faire du Sénégal un exportateur net de la plupart des spéculations que les conditions agro-climatiques des Niayes permettent de cultiver.
Je concluais l’étude que j’ai réalisée cet hivernage en ces termes :
La production de l’ail a disparu de Potou, des « Niayes » et de l’ensemble du Sénégal. Celle de la pomme de terre a fortement diminué pendant que son importation passe de 1,471 tonne en 1998 à 427,839 tonnes en 2006. A l’examen de la courbe descendante du coût de revient à l’importation de l’oignon et celle montante de son coût lorsqu’il est produit localement, on peut être pessimiste sur son avenir. Cette tendance est valable pour l’ensemble des produits maraîchers qui sont certes particulièrement rentables dans la zone des « Niayes », mais peuvent aussi être cultivés dans presque toutes les régions de l’intérieur.
Au lieu de céder, sans mot dire, aux exigences de l’OMC qui voudrait que dans les PED, on continue de « consommer de la viande de bœuf aux hormones, des poulets gavés d’antibiotiques et des produits végétaux aux OGM » (J. Berthelot), l’exemple de l’oignon montre qu’une politique agricole cohérente pensée dans le cadre de l’intégration sous-régionale et exploitant l’instrument de la protection dont tous les pays se sont servis et continuent de se servir, il est possible d’arriver à une souveraineté alimentaire accompagnée d’une augmentation des revenus agricoles, de la création d’emplois en milieu rural et d’une meilleure protection de l’environnement.
Au contraire, le comble de l’absurdité serait d’accéder à la demande de l’UE de signer un Accord de partenariat économique (APE) à partir du 1er janvier 2008, qui supprimerait ce qu’il reste de droits de douane et condamnerait définitivement l’agriculture des PED. Les conséquences seraient considérables. Une étude de la Banque mondiale établit que, pour les pays d’Afrique subsaharienne, les recettes tarifaires représentent en moyenne 7 à 10 % des recettes publiques. Dans le cas le plus extrême, en Gambie, près de 34 % du budget de l’État provient des taxes à l’importation, contre plus de 17 % au Sénégal et au Togo. Les APE feraient disparaître ces recettes, et les importations de produits agricoles qu’il est possible de produire localement supprimeraient des dizaines de milliers d’emplois ruraux.
Aujourd’hui, une nouvelle situation est née après la date butoir du 31 décembre 2007. La Côte d’Ivoire et le Ghana ont signé des « accords intérimaires » sous le prétexte fallacieux de « limiter leurs pertes fiscales », étant donné qu’ils ne sont pas des Pays moins avancés (PMA) pouvant bénéficier de l’initiative « Tout sauf les armes », contrairement à sept (7) autres « pays moins avancés » de l’UEMOA, dont le Sénégal. En parlant d’une perte fiscale de 7 milliards au lieu de 200 milliards l’an si son pays ne signait pas, le ministre ivoirien de l’Economie et des Finances, Charles Diby Koffi qui justifiait la position de son gouvernement, se référait en réalité à des économies de dépenses fiscales sur les exportations et omettait d’intégrer dans son calcul, les pertes de recettes fiscales sur les importations provenant de l’UE (48% du total des importations de son pays) ; étant donné qu’un droit de douane d’environ 10,5 % sera maintenu sur 20 % seulement de ses importations européennes, les pertes fiscales culmineront à 83,31 milliards (127 millions d’euros) l’année 2020, selon les projections basées sur la moyenne de 2002-2004.
A cela il faudra ajouter les droits de douane que les autres pays de l’UEMOA seront obligés d’imposer à la Côte d’Ivoire, sous peine de perdre les privilèges sur leurs importations en provenance de l’UE. Ce que ne dit pas le ministre, c’est aussi et surtout l’affaiblissement du pouvoir de négociation de la CEDEAO, désormais divisée en PMA et non-PMA, et l’impossibilité de relever le TEC si jamais le Nigéria signait les mêmes « accords intérimaires ». Il est impossible d’imaginer les conséquences catastrophiques que cette nouvelle situation produira pour l’intégration sous-régionale et la sécurité alimentaire de l’Afrique de l’Ouest. Il est pourtant possible de revenir en arrière et d’agir dans plusieurs directions. Dans moins de vingt cinq (25) ans, l’Afrique de l’Ouest comptera plus de quatre cents (400) millions d’habitants. Ce qui représente un marché agroalimentaire considérable dont nos producteurs agricoles doivent s’approprier. C’est la seule voie pour atteindre la nécessaire sécurité alimentaire dont tous nos Etats font une priorité. Cette appropriation du marché agroalimentaire se fera au détriment des intérêts à court terme des consommateurs qui préfèreront s’approvisionner à moindre coût, en produits alimentaires importés. Mais cela nécessite une volonté politique qui rompe avec les approches électoralistes.
Jacques Berthelot a raison d’affirmer que « l’absence de protection agricole dans les pays d’Afrique subsaharienne est un vrai crime contre l’Humanité » (BERTHELOT, J. (2001), L’agriculture, talon d’Achille de la mondialisation, L’Harmattan, 509 p.). Pour assurer cette nécessaire protection, le Tarif extérieur commun de l’UEMOA (étendu à la CEDEAO) doit être relevé, au moins pour les produits agroalimentaires. Les droits consolidés par les Etats qui composent la CEDEAO permettent ce relèvement. A ce sujet, la double erreur a été de fixer un TEC trop bas, et ce, avant de définir la politique agricole commune de la CEDEAO. La CEDEAO doit exiger le statut de Membre à part entière de l’OMC. C’est la seule garantie de faire entendre une seule voix de l’Afrique de l’Ouest sur les grandes questions qui sont débattues et tranchées au sein de l’OMC. C’est aussi de cette façon qu’on évitera que des pays de l’Afrique de l’Ouest, Membres en tant qu’Etats de ladite institution, y défendent des positions divergentes. Elle doit exiger la refondation de l’Accord sur l’Agriculture (ASA) qui doit être orienté vers la souveraineté alimentaire. En ce sens une redéfinition du dumping devrait interdire toute exportation à des prix inférieurs aux coûts de production et éviter ainsi les « soutiens découplés » qui cachent de véritables subventions à l’exportation. Parallèlement, le droit de chaque pays (y compris, bien sûr, ceux du Nord) à une protection à l’importation, doit être défendu. Car elle est la seule garantie d’une souveraineté alimentaire ; elle représente le soutien agricole le moins protectionniste et le seul accessible aux pays du Sud.
En rapport avec le ROPPA (Réseau des Organisations Paysannes et des Producteurs Agricoles de l’Afrique de l’Ouest), les ONG et la Société civile qui se battent depuis de nombreuses années sur ces questions, la CEDEAO doit se doter de structures spécialisées sur le commerce international des produits agroalimentaires et les politiques agricoles, et aptes à produire la logistique nécessaire aux négociations internationales. Cela éviterait à la CEDEAO de se contenter de réagir à des textes rédigés exclusivement par des experts européens.
Toutes ces choses ne sont possibles qu’avec le renforcement de l’intégration politique et économique de la sous-région en association avec les peuples et les parlements dont ils se sont dotés. Tout combat solitaire dans ce domaine serait suicidaire.
Par Amadou Makhourédia DIOP
Département d’Economie rurale,
UFR de Sciences Agronomiques et Développement Rural
Université de Thiès
amakhouredia@yahoo.fr
