L’essor du commerce des services : mainmise des entreprises et résistance populaire
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par Jane Kelsey, Professeure de Droit, Université d’Auckland
6 mars 2023
Le concept de "commerce des services" est une création artificielle de la fin des années 1970 et des années 1980, conçu pour soumettre la singularité des services sociaux et publics aux règles du "commerce" international propres aux entreprises. Les grandes sociétés de services de l’époque - compagnies aériennes, finances, télécommunications, etc. - ont développé et promu cette idée alors qu’elles cherchaient à façonner une économie mondialisée.
Elles ont obtenu ce qu’elles voulaient avec l’aide du Représentant américain au commerce, et des pays riches de l’OCDE. Les États-Unis ont insisté pour la tenue de négociations sur de nouvelles règles "commerciales", qui ont par la suite été intégrées à l’Organisation mondiale du commerce (OMC). L’Accord général sur le commerce des services (AGCS) est ainsi entré en vigueur en janvier 1995. En vertu de celui-ci, les Etats promettaient de libéraliser les marchés de leurs services, tout en assurant qu’ils resteraient durablement ouverts aux entreprises multinationales, abandonnant ainsi tout soutien à ceux qui fournissaient des services à leurs communautés locales et nationales, à des fins économiques et/ou sociales. Les États-Unis voulaient que l’AGCS aille encore plus loin et couvre tous les investissements, mais l’Inde et le Brésil ont refusé. Au lieu de cela, l’accord a été conçu uniquement pour les sociétés de services.
On appelle "commerce international" des services la prestation d’un service en provenance de l’étranger à des utilisateurs locaux, que ce soit par le biais d’investissements étrangers ou d’une activité venant de l’autre côté de la frontière. L’autre forme de prestation d’un service en provenance de l’étranger - les personnes qui se rendent dans un autre pays pour fournir un service - n’est considérée comme du "commerce" que lorsqu’elle implique des élites, comme des spécialistes ou des cadres travaillant pour des multinationales. En théorie, la migration temporaire pour les envois de fonds est également considérée comme du "commerce", mais en pratique, elle est en général reléguée à une question d’immigration.
Au fil du temps, les services sont devenus la plus vaste activité des économies nationales, et la plus grande source d’emploi. Ils sont dominés par les multinationales qui contrôlent les infrastructures des finances, des communications, des transports et, plus récemment, par les entreprises du secteur des technologies, des plateformes et des interfaces numériques. Ces multinationales bénéficient des engagements pris par les gouvernements de libéraliser les marchés du commerce des services, de supprimer les restrictions liées aux investissements étrangers et d’adopter des réglementations souples, ce qui renforce davantage le pouvoir économique et stratégique des pays du Nord.
L’AGCS, et les versions ultérieures, vastement étendues dans les accords de libre-échange (ALE), ont nécessité une refonte fondamentale de la notion de service. L’assainissement, le tourisme, la radiodiffusion, la finance, la vente au détail, les télécommunications, les transports, les divertissements, les soins de santé, l’éducation, ainsi que les avocats et les comptables, font partie intégrante de la vie quotidienne des peuples. Mais ces derniers ne considèrent pas les services comme des marchandises, qui s’achètent et se vendent sur les marchés comme une boîte de sardines. Les services sont extrêmement importants dans le cadre des relations humaines, en tant que sources d’emplois, transmetteurs de culture, et comme biens publics, que les gouvernements centraux et locaux fournissent pour le bien-être de leurs citoyens. Pourtant, les accords sur le commerce des services les réduisent à des produits commercialisables sur des marchés peu réglementés.
Ces dispositions se sont inscrites parfaitement au cœur de l’agenda néolibéral, qu’il ait été adopté volontairement par les pays de l’OCDE, ou imposé aux pays du Sud. Les accords sur le commerce des services n’exigent pas officiellement des pays qu’ils privatisent leurs services (à l’exception des pays, très pauvres pour la plupart, qui ont ultérieurement rejoint l’OMC et ont souvent promis de privatiser leurs services, en guise de contribution au prix d’entrée). La mise en place de marchés des services concurrentiels, fonctionnant selon des critères purement commerciaux, axés sur le profit, ajoutée aux pressions exercées sur les gouvernements pour qu’ils réduisent le domaine d’action, la capacité et les coûts de fonctionnement de l’État, permettent de toute façon d’atteindre l’objectif de libéralisation des services. Les privatisations, en réduisant les restrictions aux investissements étrangers et en renonçant aux droits d’accorder des préférences ou des soutiens aux fournisseurs de services nationaux, permettent aux multinationales de faire de large profits.
Les pays du Sud et plusieurs campagnes nationales, coordonnées au niveau international, ont résisté, dès le début, et avec un succès considérable, au coup de force des entreprises, sous le couvert du commerce des services.
Selon les pays du Sud, l’AGCS était un moyen de verrouiller la déréglementation, la privatisation et le contrôle étranger de leurs secteurs des services, que les programmes d’ajustement structurel du FMI et de la Banque mondiale avaient imposés. De nombreux gouvernements s’y sont opposés avec acharnement. Lors des négociations du cycle d’Uruguay, lorsque l’AGCS a été négocié, ils se sont battus pour limiter sa portée aux secteurs seuls que les gouvernements accepteraient de libéraliser, et pour obtenir des flexibilités en matière de développement. Bien que les déclarations sur la promotion du développement n’aient jamais été suivies d’effet, la structure des engagements sous forme de listes positives, et les limites concernant les futures négociations, ont constitué, sous la houlette de l’Afrique du Sud et de l’Inde, des leviers importants pour résister à l’expansion de l’AGCS au sein de l’OMC, et ont en grande mesure permis aux pays en développement de maintenir leur position pendant le cycle de Doha.
Les États parrains des multinationales des services, menés par les États-Unis et le Japon, avec le soutien d’autres adeptes du néolibéralisme, comme l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Chili et Singapour, ont tenté de contourner ces obstacles de diverses manières. En tant qu’"Amis des services", ils ont tenté de se constituer en groupes plurilatéraux, afin de construire une masse critique, et de faire pression sur les pays en développement pour qu’ils élargissent leurs engagements et leur cadre réglementaire. Après l’échec de cette tentative, ils ont formé les "Vrais bons amis des services", et ont entamé des négociations en vue d’un Accord sur le commerce des services (ACS, ou TiSA selon le sigle anglais) en marge de l’OMC, dans le but de le réintégrer plus tard. Mais cela a également échoué, car les gouvernements des pays riches n’ont pas pu se mettre d’accord entre eux.
Pendant ce temps, la toile de règles et d’obligations s’étendait par le biais d’accords de libre-échange bilatéraux, régionaux et méga-régionaux. L’approche de la liste positive, qui permettait aux pays d’exercer un certain contrôle sur leur niveau d’exposition aux règles, a été remplacée par des listes négatives, dans lesquelles les gouvernements devaient indiquer explicitement les mesures ou les secteurs qui ne seraient pas couverts, c’est à dire libéralisés. L’une de ces deux annexes standard limitait encore les options futures des Etats, en imposant un statu quo qui empêchait l’adoption de règles plus restrictives pour les entreprises et un cliquet qui interdisait automatiquement toute tentative de "re-régulation" d’un service nouvellement libéralisé. Les listes négatives ont permis d’assurer la pérennité des dispositions pour les entreprises, en garantissant que les nouvelles technologies et les nouveaux services tombent dans le champ d’application de ces règles.
Certains des nouveaux méga-accords, tels que le Partenariat transatlantique pour le commerce et l’investissement (TAFTA ou TTIP), l’Accord sur le partenariat transpacifique (TPP) et l’accord commercial Canada-UE (CETA), ont ajouté de nouvelles règles à la palette. Les plus virulentes ont été conçues pour permettre aux entreprises de la haute technologie d’opérer au niveau mondial, dans une zone quasiment exempte de réglementations. La boucle a ensuite été bouclée lorsqu’un groupe de pays dissidents a lancé des négociations sur le "commerce en ligne" au sein de l’OMC, ramenant ainsi les règles à l’organisation multilatérale.
Les campagnes internationales de mouvements populaires, visant à mettre fin à l’AGCS, à la loi sur le commerce des services, et aux accords méga-régionaux, ont sans cesse été une épine dans le pied des négociations sur le commerce des services. Les succès ont été nombreux. Les textes qui ont fait l’objet de fuites ont brisé le secret des négociations, et ont forcé les gouvernements, et l’OMC, à se défendre. Les pays riches ont été exposés lorsqu’ils demandaient aux pays en développement de d’ouvrir aux multinationales leur secteur de l’eau, ainsi que leurs autres services publics. Les syndicats se sont mobilisés, au niveau national et international, pour défendre les services publics, que ce soit dans l’éducation, la santé, les collectivités locales ou l’environnement. Les confédérations syndicales des travailleurs des secteurs privés, tels que ceux de l’alimentation, des transports, de la finance, des mines, des communications, ont mis en évidence la "servicification" de leurs secteurs, qui les soumet aux règles commerciales des entreprises. Les militants de la lutte contre la pauvreté, les peuples indigènes, les défenseurs des consommateurs, les militants de la santé, entre autres, ont fait tomber les barrières qui les empêchaient d’entrer dans le débat sur le "commerce". Les militants se sont formés pour pouvoir mener des débats, forçant ainsi les négociateurs à se défendre et expliquer à leurs assemblées législatives ce qui se passait à leur insu.
Alors que les entreprises, et leurs États protecteurs, ne cessent de proposer de nouveaux moyens de consolider et d’étendre leur emprise sur nos économies, nos emplois, nos vies et notre écosystème, nous devons actualiser nos connaissances, repenser nos stratégies et renouveler notre détermination. La pandémie du COVID-19 constitue un nouveau défi et une nouvelle opportunité de demander la fin de la mondialisation néolibérale, et de développer de nouvelles normes mondiales et nationales, qui placent la justice sociale au centre de notre réflexion et de la réglementation de nos services.
