1. Negociaciones
2. México

Vers un TTIP mexicain ?

CNCD-11.11.11 | 28 juillet 2016

Vers un TTIP mexicain ?

par Stephane Compère

Seize ans après son entrée en vigueur, le traité de libre-échange entre l’UE et le Mexique (TLCUEM , sigles en espagnol) va-t-il subir un lifting du style TTIP/CETA ? Dans un contexte mondial de négociation d’accords de commerce tous azimuts, le Mexique et surtout l’UE veulent « moderniser » le traité. Mais moderniser quoi ? Au profit de qui ?

Les négociations pour la « modernisation » du pilier commercial de l’Accord d’association entre l’UE et le Mexique [1] ont officiellement commencé en juin dernier sous la houlette du ministre de l’Economie mexicain Ildefonso Guarjado et de la Commissaire européenne Cecilia Malmström. Elles porteront sur une série de domaines qui n’étaient pas ou partiellement abordés dans l’Accord de 2000, tels que les barrières non-tarifaires, la libéralisation de produits agricoles, des services (principalement dans les secteurs des télécommunications, de la finance et de l’énergie) ou encore les achats publics et surtout la protection des investissements.

Dans un entretien à EurActiv, le ministre mexicain affirme que « les négociations commerciales UE-Mexique seront moins controversées que le TTIP », arguant que l’accord UE-Mexique ne part pas de nulle part, qu’il a déjà plus de 16 ans et que les négociations ne seront pas aussi controversées et complexes. Pour la société civile opposée au CETA/TTIP, si les négociations pourraient être moins complexes, elles ne seront pas simples pour autant et seront certainement controversées. Chaque partie va défendre ses intérêts. Le Mexique veut protéger son secteur laitier et négocier certains aspects agricoles, tels que celui de la banane, par exemple. Pour le Mexique, les quotas d’exportation de bananes vers l’UE sont trop faibles et les pays qui ont bénéficié de l’ouverture du marché européen pour leurs bananes sont le Costa-Rica et la Colombie, qui ont signé des accords de commerce avec l’UE. Cette dernière va pour sa part notamment chercher à défendre ses « appellations d’origine », son secteur audiovisuel et demander d’élargir l’accès au secteur énergétique.

Une réponse à l’ALENA

Déjà, l’Accord d’association avec le Mexique de 2000 répondait à un besoin pour l’Europe de contrebalancer l’Accord nord-américain de libre échange (ALENA – entre les E-U, le Canada et le Mexique) signé en 1996. [2] En perte de vitesse dans ses échanges avec le Mexique et l’Amérique latine, l’Europe va donc se lancer dans des négociations avec le Mexique pour s’assurer un accès au marché mexicain (surtout dans le domaine des banques et des télécommunications), mais également pour s’assurer une tête de pont au Mexique pour pénétrer le marché nord-américain. Les impacts et bénéfices du TLCUEM après 16 ans de mise en application sont jugés positifs par la Commission européenne, mais également fortement mise en question par les organisations de la société civile, notamment sur les aspects environnementaux, le déficit commercial mexicain, le non-respect de consultations préalables de communautés indigènes, les violations des droits syndicaux et des droits humains [3]. La violence au Mexique atteint des proportions exorbitantes. On dénonce près de 70.000 personnes assassinées ces 10 dernières années et on compte encore plus de 27.000 personnes disparues [4]. Depuis de nombreuses années, la société civile et les instances internationales ont multiplié les dénonciations de violations des droits humains et d’impunité au Mexique. La répression par les forces de police de la mobilisation des professeurs dans le sud du Mexique en juin dernier provoquant 9 morts ou l’assassinat des 43 étudiants d’Ayotzinapa en 2014 n’en sont que les parties émergées de l’iceberg. L’Accord global UE-Mexique contient une « clause démocratique » qui prévoit la possibilité de suspension du traité en cas de violation des droits humains. Malgré cela, l’UE n’a jamais suspendu le TLCUEM. La « clause démocratique » reste décorative. Le nouvel accord ne prévoit pas la prise en compte de cette situation des droits humains. Par contre il donne plus de droits aux entreprises transnationales d’attaquer les Etats en cas de mesures qui affecteraient leurs profits.

La proposition actuelle de « modernisation » du traité commercial UE-Mexique doit être mise dans un contexte mondial de négociations ou de réaction face à l’émergence d’autres accords régionaux de commerce ou de protection des investissements qui se multiplient : le CETA entre l’UE et le Canada, le TTIP entre l’UE et le Etats-Unis (E-U), le TPP [5] dans la zone du Pacifique, le TISA sur la commercialisation des services [6], etc. Si la reprise des négociations UE-Mexique, annoncée en juin 2015, s’est accélérée sous la pression des négociations du TPP et du TTIP, c’est également parce que l’UE voudrait finaliser les négociations avant les élections européennes de 2019 et le Mexique avant la dissolution du Sénat en 2018.

La question est de savoir si la réouverture des négociations a pour objectif une « simple » adaptation de l’ancien accord, ou une renégociation en profondeur dans l’idée de s’aligner à la « nouvelle génération » d’accords. Pour la Commissaire européenne Malmström, l’objectif est bien de mettre l’accord UE-Mexique au niveau du CETA et du TTIP. Les multinationales européennes, elles, cherchent à pouvoir bénéficier des mêmes conditions de protection des investissements que celles qui seraient reprises dans le TTIP.

Protection des Investissements

Un des points principaux de cette « modernisation » de l’accord est l’inclusion d’un chapitre sur la protection des investissements et d’un mécanisme de règlement des différents Etats-investisseurs (ISDS ou ICE) [7], tel que ceux en discussion dans le TTIP et le CETA. Une étude récente montre les impacts que pourrait avoir l’introduction d’un tel chapitre dans l’Accord UE-Mexique [8] :

1. Il permettra aux investisseurs étrangers de contester les législations d’intérêt public au Mexique et en Europe. « Le texte de la Commission européenne n’inclut aucun élément qui puisse empêcher que les entreprises contestent les décisions d’intérêt public ni que les arbitres ne se prononcent en faveur des investisseurs. »
2. Il protègera les privatisations et les réformes pro-entreprises dans le secteur pétrolier et du gaz au Mexique. Le Mexique a ouvert aux investisseurs étrangers l’exploitation du pétrole et du gaz dont ont bénéficié certaines compagnies européennes comme Shell, Total ou BP. Le nouvel accord renforcera cette privatisation, car le gouvernement mexicain hésitera à prendre des mesures à l’encontre des entreprises étrangères sous peine de se voir trainé devant ces tribunaux de règlement des différends. En effet, depuis 20 ans on assiste à une augmentation des litiges dans ce secteur, surtout en Amérique latine.
3. Il rendra difficile le retrait du Mexique et des pays membres de l’UE de l’Accord. Le Mexique a des accords bilatéraux d’investissement avec 16 des 28 pays de l‘UE. Ceux-ci prévoient des possibilités d’annulation. « Si le Mexique substitue ces accords bilatéraux par un chapitre sur la protection des investissements dans le nouvel accord, il sera pratiquement impossible à son gouvernement de retirer les nouveaux droits octroyés aux investisseurs étrangers. L’unique forme de la faire passerait par le rejet de tout l’accord. »
4. Le Mexique pourrait être l’objet d’une nouvelle vague de demandes d’arbitrage de la part d’investisseurs européens. Si le Mexique a affronté 23 cas d’arbitrages provenant principalement d’investisseurs des E-U, on constate une présence de cas en provenance d’Espagne. Les investisseurs européens sont les principaux utilisateurs du mécanisme ISDS dans le monde et les investissements européens au Mexique ont triplé en 15 ans. Signer un nouvel accord amènera probablement à une croissance des conflits et de de recours à un tribunal tel que l’ICE.
5. Il multipliera les possibilités que les gouvernements européens soient à leurs tours les cibles des investisseurs mexicains. Bien qu’encore minoritaires, l’augmentation des investissements de certaines multinationales mexicaines en Europe, surtout en Espagne, augmentera également le risque de recours aux tribunaux d’arbitrage. Comme les 43 cas recensés ces dernières années à l’encontre de pays de l’UE.
6. Enfin, il permettra aux entreprises européennes de poursuivre les violations des droits humains au Mexique. Depuis de nombreuses année, le Tribunal permanent des peuples [9] a mis en lumière une série de cas de violations des droits humains et environnementaux exercées par des multinationales européennes en Amérique latine [10], notamment au Mexique par des entreprises comme Aguas de Barcelona, Continental Tire ou Holcim. L’introduction d’un chapitre sur l’investissement dans le nouvel accord entre l’UE et le Mexique ne prévoit rien sur les droits humains. Il va accentuer le déséquilibre entre une législation contraignante en faveur des multinationales et les recommandations purement volontaires sur les aspects des droits humains, tels que la « clause démocratique ».

Evaluation, ratification, concertation

Les organisations de la société civile se posent la question de l’indépendance des évaluations pour la reprise des négociations en vue de ce TLCUEM rénové. La Commission européenne s’est notamment basée sur une étude de la Banque espagnole BBVA pour réviser l’accord. L’étude conclut que l’accord de 2000 a bénéficié aux deux parties en termes d’échanges commerciaux et d’investissements, et qu’un « élargissement du traité qui réalise l’ouverture qu’il manque encore au secteur agricole étendrait les bénéfices aux autres industries, augmentant la capacité de production des régions concernées » [11]. Cela ne surprendra personne, venant d’une des banques qui a le plus profité de l’ouverture du secteur des services financiers au Mexique (mais où il y a encore de fortes restrictions, que BBVA voudrait sans doutes voir levées) et qui, déjà en 2006, faisait partie des « études de cas » dénoncées par le Tribunal des peuples [12]. Cela pose la question de l’indépendance de ces études sur la prise de décision des parties prenantes ou pour le moins, du niveau d’influence qu’elles ont sur ces décisions. Et, on l’a vu, d’autres études montent que tout n’est pas aussi positif.

Reste à savoir comment vont évoluer les négociations et plus tard les ratifications des deux côtés de l’Atlantique. Du côté mexicain, il pourrait y avoir certaines difficultés. Prenons par exemple les achats publics. Si les entreprises européennes cherchent à avoir accès aux marchés publics au niveau national, elles le voudront également pour les niveaux fédérés (le Mexique est une République fédérale composée de 31 Etats) et municipaux mexicains. Or certains Etats et grandes municipalités sont fréquemment dans l’opposition par rapport au gouvernement fédéral. Il se pourrait qu’ils refusent de ratifier un accord si un chapitre sur les achats publics devait être intégré à l’Accord. L’autre question est de savoir si le nouvel accord serait considéré comme « mixte » et donc couvrant au moins partiellement une série de compétences des Etats membres de l’UE et qui nécessiterait la ratification par l’ensemble des parlements nationaux et régionaux (et donc pas uniquement par l’UE), ce qui augmenterait le temps de la ratification et le risque de blocage par un parlement. Cela dépendra de l’ampleur des négociations, mais la qualification de « mixte » ou non du CETA donnera peut-être une piste ?

Comme pour les autres accords, les organisations de la société civile demandent que la renégociation du TLCUEM soit faite avec la plus grande transparence. Elles demandent de pouvoir y être plus associées, non seulement lors de la définition du mandat de négociation, de la définition des contenus, mais également pour le suivi de l’éventuel implémentation de l’Accord. Ces 15 dernières années, à travers l’Accord global UE-Mexique ou de manière non contraignante, des espaces de concertation ont été mis en place. Les forums de concertation entre autorités publiques et société civile des deux côtés de l’Atlantique, le suivi du chapitre développement durable qui prévoit cette concertation et d’autres mécanismes ont permis une forme de dialogue plus ou moins institutionnalisé. Les renégociations entre l’UE et le Mexique, même si elles n’abordent que les aspects liés au commerce, peuvent être une opportunité de renforcer cette participation de la société civile, la rendant plus contraignante et l’élargissant à un spectre plus large d’acteurs non-gouvernementaux. Le mandat de l’UE dans cette renégociation doit intégrer une analyse/évaluation de la (non) utilisation de la clause démocratique. Ce mandat doit également intégrer les revendications des organisations sociales et de la société civile en termes de souveraineté alimentaire, de droits humains, de travail décent et de respect des normes sociales et environnementales. Il doit enfin ne pas contenir de mécanismes ISDS ou ICE tels que proposés actuellement dans d’autres accords et doit s’inscrire clairement dans les Objectifs du développement durables (ODD) des Nations Unies.