Por Amylkar Acosta Medina | Mayo 2022
Colombia: La década perdida del TLC
LOS PROLEGÓMENOS DEL TLC
Tras 22 meses y 13 rondas de negociación entre las delegaciones del gobierno de Colombia y el de los Estados Unidos se suscribió en Washington el 22 de noviembre de 2006 el Acuerdo de promoción comercial Colombia – Estados Unidos, más conocido como Tratado de Libre Comercio (TLC), siendo ratificado por el Congreso de la República de Colombia mediante la Ley 1143 del 4 de julio de 2007, escueta ella pues sólo consta de tres artículos, al tiempo que la Corte Constitucional, en Sentencia C – 750 del 2008 le dio su espaldarazo por considerar que el mismo estaba ajustado al ordenamiento constitucional. Entre tanto el Congreso estadounidense se tomó más de 4 años para su ratificación el 12 de octubre de 2011 y proclamado el 21 del mismo mes. Pero sólo entró en vigencia el 15 de mayo de 2012, luego del canje de notas por parte de los presidentes Juan Manuel Santos y Barack Obama en el marco de la Cumbre de las Américas en Cartagena el 15 de mayo de 2012.
Al dar cuenta del proceso de negociación en curso el ex presidente Álvaro Uribe dijo que “esta negociación busca abrir de manera permanente el mercado de los Estados Unidos para nuestros productos, a fin de generar empleo a partir de la inversión y generar recursos para erradicar la pobreza” . Según el DNP este TLC le permitiría a Colombia el acceso “privilegiado” al mercado más grande del mundo, habida cuenta que representaba el 20% del PIB mundial y el 11% del comercio mundial. Al fin y al cabo seguía siendo nuestro principal socio comercial, con más del 35% de nuestro mercado externo. Se trataba de llegarle a 310 millones de consumidores con alto poder adquisitivo, como que poseía un ingreso per cápita de US$47.400.
La expectativa era aún mayor, toda vez que se esperaba que gracias al TLC con EEUU la economía crecería entre 0.5 y 1.0 adicional del PIB de manera sostenida, los ingresos tributarios se incrementarían entre 0.6 y 0.8 puntos del PIB. La inversión extranjera directa (IED) proveniente de los Estados Unidos se catapultaría y la tasa de inversión de la economía en su conjunto se incrementaría en 2 puntos porcentuales. La tasa de desempleo también se reduciría por cuenta del TLC en cerca de 1 punto porcentual y se generarían 500 mil empleos en 5 años, al tiempo que la tasa de informalidad caería 2 puntos porcentuales.
Quien fuera ministro de Comercio, industria y Turismo durante el proceso de negociación del TLC con EEUU y la firma del mismo Jorge Humberto Botero (2002 – 2007) fue muy claro cuando afirmó que “el acuerdo con EEUU abre oportunidades, pero no las asegura”. Bien ha dicho, una y otra vez, el experto Manuel José Cárdenas que “los tratados de libre comercio generan oportunidades de negocios, pero no los negocios… De nada nos servirá abrir mercados sino tenemos que exportar” . En ello coincide con el consultor Jorge Alberto Vásquez: “una cosa son los acuerdos comerciales y otra la posibilidad de aprovecharlos: Firmamos acuerdos, pero no contamos con producción para exportar, ni la generamos”.
LAS UVAS ESTABAN VERDES
En este punto cabe preguntarse a que productos se les abrió “de manera permanente el mercado de los Estados Unidos”, como afirmó el expresidente Uribe, cuando es el propio Hernando José Gómez, jefe del equipo negociador, catalogado como el Zar del TLC quien afirmó categóricamente: “por primera vez, desde la crisis de los años 30, Colombia tiene más acceso a mercados internacionales que oferta exportable” . Como lo aseguró Consejo Privado de Competitividad, “el país sigue teniendo una canasta exportadora poco diversificada y de bajo nivel de sofisticación, al igual que la tenía hace 20 años, con el agravante de que se viene experimentando un boom minero-energético que viene deteriorando aún más los niveles de diversificación y sofisticación del aparato productivo…El país sigue produciendo lo mismo y de la misma manera como se hacía hace décadas”.
Se refiere al proceso de desindustrialización que sufrió el país a consecuencia del contagio de la enfermedad holandesa que trajo consigo el largo ciclo de precios altos del petróleo y el carbón (2003 – 2014). Esta coincidencia de la entrada en vigencia el TLC y el auge minero-energético fue fatal para la industria y la agricultura, las cuales perdieron competitividad no sólo en los mercados externos sino en el propio mercado interno frente a las importaciones. De allí que la apertura a la que dio lugar este y los otros TLC que firmó Colombia fue hacia adentro y no hacia fuera, como era el propósito.
Pero, los neoliberales tienen su propia lectura y concepción del comercio exterior, que los lleva a espetar, como lo hizo el exministro Juan Carlos Echeverri, sin sonrojarse, que “el tema de que es mejor exportar que importar tampoco es acertado. Es mejor aquello que sea un buen negocio” . Para el ex ministro de Hacienda Rudolf Hommes, artífice de la debacle de los 90, “el mayor beneficio del comercio proviene de las importaciones y no de las exportaciones, como nos han acostumbrado a pensar equivocadamente los mercantilistas criollos”. Y fue más lejos, al sostener que “lo que no producimos a un costo razonable, lo deberíamos dejar importar para que la población colombiana se beneficie de los subsidios de los países ricos”.
Diez años después de la entrada en vigencia del TLC entre Colombia y EEUU, los estragos de este dislate están a la vista. Ya lo había advertido el presidente de la Asociación Nacional de Exportadores (Analdex) Javier Díaz, que “podríamos correr el riesgo de tener unos TLC de una sola vía, por la cual los empresarios traigan para su comercialización en el país, aquellos bienes que antes producían y los cuales ahora simplemente resulta más beneficioso importar para su venta en el mercado local” .
Traigo a colación dos ejemplos patéticos de marcas emblemáticas de la industria de la confección en Colombia, de lo que ya presentía el vocero del gremio exportador: el caso de Arturo Calle, que pasó de ser reputado confeccionista a exitoso importador y comercializador de prendas de vestir importadas, mientras que el prestigioso hombre de empresa Hernando Trujillo, tras 48 años en el mercado, se fue a la quiebra y cerró sus tiendas. Ya lo había advertido el ex ministro de Hacienda José Antonio Ocampo, que “la indigestión de Tratados de Libre Comercio (TLC) que tiene el país va a terminar de destruir el aparato productivo colombiano” .
Por ello, no es de extrañar el deterioro de la Balanza Comercial de Colombia, la cual nos muestra que mientras en el 2012, cuando entró en vigencia el TLC con EEUU, las exportaciones registraron ingresos de divisas del orden de los US$60.125 millones y las importaciones egresos por valor de US $56.102 millones, para un saldo favorable de +US $4.023 millones, en 2021 registró exportaciones por un monto de US$41.390 millones e importaciones cifradas en los US$56.649, para un déficit de – US$15.259 millones. Y el déficit en la Cuenta corriente de la Balanza de pagos pasó del 3.1% del PIB (- US$11.415 millones) en 2012 y 4.3% en 2019 ( – US$13.800 millones) al preocupante 5.7% ( – US$17.833 millones) del año anterior.
Al desagregar las cifras, llama poderosamente la atención que las exportaciones de Colombia hacia los EEUU que en el 2011, antes de la entrada en vigencia del TLC, alcanzaron los US$21.969 millones, en el 2019 llegaron a duras penas a los US$11.290 millones, para una baja del 50% (¡!). Y cabe destacar que cayeron dramáticamente tanto las exportaciones minero energéticas (60%) como las no minero energéticas (19%), las primeras pasaron de US$15.961 millones a US$6.412.4 millones y las otras desde los US$6.008 millones a los US$4.878 millones. Los defensores a ultranza del TLC con los EEUU nos dirán, como en la fábula de Esopo, que las uvas estaban verdes. Como el aprendiz de brujo, el exministro de Comercio Jorge Humberto Botero se aterra al constatar que “desafortunadamente, las importaciones han crecido más que las exportaciones, y ello se ha reflejado en una expansión de la cuenta comercial de la Nación”.
Vale la pena subrayar que el 2013 fue el último año en el que el país registró un superávit en su balanza comercial (US$2.206 millones), al reportar exportaciones por US$58.826 millones e importaciones por US$56.620 millones. En el más reciente reporte del DANE y la DIAN, que corresponde al año 2021, caracterizado por la reactivación de la economía después de la recesión del 2020, las exportaciones colombianas sumaron US$41.390 millones, para un incremento del 4.8% con respecto al año 2019, de la pre-pandemia y las importaciones US$56.649 millones, un crecimiento del 12.6%, casi el triple del crecimiento de las exportaciones frente al mismo año (¡!).
ENTRE ESPEJISMOS Y FALACIAS
Y qué decir en cuanto se refiere a los otros supuestos beneficios que se derivarían de la entrada en vigencia del TLC. Según el anuncio del Presidente Uribe, una de las justificaciones para firmar este tratado con los EEUU fue que contando con el mismo se generaría más empleo “a partir de la inversión” y de contera se generaría más “recursos para erradicar la pobreza”. Más sin embargo, la tasa de desempleo sólo cayó entre los años 2013 y 2015, haciendo la salvedad que estos años coinciden con el boom minero – energético, lo mismo ocurre con el ritmo de crecimiento de la economía, que llegó a su clímax en 2011, tendencia esta que se revirtió con la destorcida de los precios del petróleo y el carbón, especialmente. Y en cuanto a la informalidad, el nivel en el 2019 (47.2%) no está muy distante de el de 2012 (52.4%).
DINÁMICA DEL EMPLEO EN COLOMBIA. TOTAL DE OCUPADOS
INFORMALIDAD PROMEDIO (JULIO – DICIEMBRE)
Contrariamente a la previsión de un mayor crecimiento de la economía “entre 0.5 y 1.0 adicional del PIB de manera sostenida” por cuenta del TLC, según el exviceministro técnico de Hacienda Luis Alberto Rodríguez, el crecimiento potencial, de largo plazo, se descolgó desde el 4.8% en 2012, aupado por el boom minero – energético, a solo el 3.5% en 2018, al término del mismo y lo más grave es que el crecimiento del PIB hace cinco años viene creciendo por debajo de ese magro crecimiento potencial. Es de anotar que, según el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de 2020, dicho crecimiento potencial se contrajo aún más, hasta el anémico 1.1% y solo se estabilizará alrededor del 3.2% a partir de 2022. La firma calificadora de riesgo Standard & Poor’s espera que “Colombia crezca un promedio del 3% en los próximos años (cerca del crecimiento potencial)” y advierten que durante los próximos dos años podrían bajar la calificación si el crecimiento está por debajo de sus expectativas.
Y, como es bien sabido mientras el crecimiento de la economía se sitúe por debajo del 3.5% no solo no se generará más empleo sino que lo destruye. Ello explica que, después de seis años de tasas de desempleo de un solo dígito desde 2019 volvieron a los dos dígitos. En cuanto a la pobreza monetaria, lejos de su erradicación como se prometió para sobrevender los beneficios del TLC, se incrementó pasando del 32.7% en 2012 a 35.7% en 2019.
Se dijo también por parte del entonces director del DNP Santiago Montenegro que, a contrario sensu del costo fiscal que se le atribuía por la desgravación arancelaria que conlleva su vigencia, como uno de los atributos del TLC, este “no empeora el tema fiscal…el acuerdo mejorará las cuentas fiscales…El TLC mejora, no empeorará las cuentas fiscales”. Por su parte, Hernando José Gómez aunque reconoció que al eliminar los aranceles por importaciones el fisco dejaría de recibir US$330 millones anuales, conceptuó que “los menores ingresos no significan la necesidad de nuevos impuestos, puesto que el impacto del TLC será tan grande sobre la actividad económica que generará más trabajo, que implicará más consumo, más producción, pago de más IVA, retención en la fuente, renta”.
Pero, como ya vimos, este impacto que se le atribuye al TLC no pasa de ser un espejismo, tan fantasioso como la afirmación, sin sustento alguno, de parte del DNP en el sentido que “si la inversión en la economía colombiana creciera 10% o más (en términos reales) como resultado del acuerdo, el TLC se pagaría a sí mismo fiscalmente”. Y fue más lejos al considerar que “los ingresos tributarios se incrementarían entre 0.6% y 0.8% del PIB” por cuenta del TLC con los EEUU. La verdad monda y lironda es que las cifras, que no mienten, lo que muestran es una gran correlación entre el comportamiento del déficit fiscal y la evolución de los precios del petróleo, primer renglón de las exportaciones de Colombia, ajeno al acceso “privilegiado” al mercado estadounidense merced al TLC. En la última década dicho déficit pasó del – 2.45% del PIB en 2012, con una brusca caída hasta el – 4.0%, alcanzó el 2019 en 2.5% y se elevó hasta el 7.1% en 2021 (¡!). No aparece por parte alguna el “plus” atribuible al TLC, no es más que una falacia.
Lo propio se puede afirmar también con respecto al esperado mayor flujo de inversión extranjera directa (IED) hacia el país como resultado de este y de los 15 TLC más que ha suscrito Colombia. Lo que muestran las cifras es un estancamiento de la misma, representando alrededor del 14% del PIB y una notoria concentración de más del 30% en la actividad extractiva, que no requiere de tales tratados para atraer la inversión, ya que el flujo de esta para este sector obedece más que todo a las cíclicas fluctuaciones de los precios del petróleo y el carbón, fundamentalmente. La IED que tuvo un registro en 2012 de US$16.683 millones, cayó hasta los US$14.493 millones en 2019. Y en el caso específico de los EEUU sus inversiones bajaron a solo US$1.709 millones en 2019. Cuando la ministra de Comercio, Industria y Turismo María Ximena Lombana, al hacer el balance de esta década del TLC hace alarde de los US$22.384 millones de IED en Colombia por parte de EEUU, con un promedio anual del 17% de la misma (¡!) , esa sumatoria no dice nada y solo busca a impresionar, lo importante es establecer cómo ha sido el comportamiento año a año de esa IED para poder establecer el verdadero beneficio del mismo.
Deliberadamente hemos cotejado las cifras registradas en el 2012, justo cuando entró en vigencia el TLC con los EEUU con el 2019 y no con las cifras del 2021 o 2022 porque estas están de una u otra manera afectadas por las consecuencias que se derivaron de la crisis económica que se precipitó en el país y en el mundo debido a la pandemia del COVID 19, lo cual no los hace comparables. Igualmente, es de advertir que ese aparente salto que dio la IED de los EEUU en Colombia en 2019 se explica en gran medida a la operación mediante la cual se cerró el negocio de la fusión de la SABMiller y la AB inBev, de Bavaria. Nos permitimos, entonces, mostrar una especie de balance de prueba de los resultados, con base en cifras oficiales de este funesto endriago del TLC con la potencia del norte.
Bien dijo el estadista británico Sir Winston Churchill que “el político debe ser capaz de predecir lo que va a pasar mañana, el mes próximo y el año que viene y de explicar después por qué fue que no ocurrió lo que él predijo”. Pues bien, esta misma capacidad de predicción deben tener los tecnócratas, quienes a diferencia de los políticos, que se tienen que someter al escrutinio y al juicio de sus electores, no asumen ninguna responsabilidad por sus fiascos, que como este del TLC tiene consecuencias económicas y sociales inconmensurables.
CONTRICIÓN O CONTUMACIA
Uno esperaría que los artífices de semejante fiasco, atribuible al prurito de firmar este TLC sin estar preparada la economía colombiana para encararlo con éxito, recapacitaran, hicieran un acto de contrición y un propósito de enmienda. Pero no, con terquedad aragonesa defienden este paso en falso y se atreven a decir que en lugar de proteger la producción nacional y el empleo hay que abrir aún más la economía, alegando, como lo hizo el Banco de la República, que “el proteccionismo sobre la economía ha reinado” . Y remata diciendo que el “proteccionismo es la palabra que mejor describe la política comercial de Colombia en los últimos setenta años. Se puede afirmar que la economía está menos liberalizada hoy que en 1991 y, posiblemente, tan restringida como en los años setenta y finales de los ochenta”.
En auxilio de esta tesis ha venido el Director de Fedesarrollo Luis Fernando Mejía, asegurando que en Colombia “el indicador de profundización comercial está en 36,7%; en cambio, en países vecinos como Chile es de 57,5; en Perú, 48,9; y en México, 80,4%. Pero si sirve de consuelo, Brasil y Argentina están peor: el primero con 29 y el segundo con 30,7%”.
En concepto del exministro de Comercio y expresidente de Fasecolda, Jorge Humberto Botero, “pese al paso de las décadas, la economía continúa siendo bastante cerrada” . Se duele el exjefe negociador del TLC y ex director del DNP Hernando José Gómez de que “nos quedamos atrás, a pesar de tener menos aranceles y los tratados de libre comercio con los que cuenta el país… Esta reducción no se refleja aún en una mayor participación del país en el comercio internacional como proporción del producto interno bruto” . Él mismo se da la explicación de que ello ocurra: la economía colombiana “se ha estancado por 20 años. Hemos crecido con maquinaria y personal, pero no para producir más por lo mismo” , esto es, la productividad de los factores y la competitividad del país han estado estancadas por décadas. Y ello explica de paso por qué, de acuerdo con el FMI, el PIB per cápita de Colombia ha estado congelado los últimos 30 años (¡!).
PIB PER CÁPITA (1989 – 2019)
A contrario sensu de los alabarderos del fracasado modelo económico neoliberal, el exministro de Hacienda y ex codirector del Banco de la República José Antonio Ocampo conceptúa que “lo que ha faltado en el país es una política de desarrollo exportador verdaderamente ambiciosa, montada además sobre una política de desarrollo productivo y tecnológico igualmente ambiciosa. Más aún, por la falta de estas políticas, la apertura ha generado una desindustrialización prematura y un sector agropecuario débil. Las políticas de desarrollo productivo deben fomentar sectores exportadores con potencialidad en la agricultura, la industria y los servicios”. Y al referirse al supuesto proteccionismo al que se refiere el documento citado del Banco Emisor, es contundente al afirmar que “esta es una afirmación sin sentido. El arancel promedio sobre las importaciones es hoy un 5 %, contra 30 % antes de la apertura; se eliminó la licencia previa, con la cual se protegían unas cuatro quintas partes de la producción nacional, y se han firmado un cúmulo de acuerdos de libre comercio”.
¿QUO VADIS?
En dónde estamos y para dónde vamos. Adam Smith sostuvo en su obra cumbre La riqueza de las naciones (1776) que los agentes económicos “al perseguir su propio interés, frecuentemente fomentará el de la sociedad, mucho más eficazmente que si, de hecho, intentase fomentarlo”. Por su parte otro clásico de la economía, David Ricardo, sostuvo en su libro Principios de economía política y tributación (1817) que “cuando los países se especializan en la producción de aquellos bienes en los que poseen ventaja comparativa y los intercambian por otros bienes, aumentará la producción mundial de todos los bienes”.
Estos principios perduraron desde los albores de la primera revolución industrial (1860 – 1840) hasta mediados del siglo XX y tuvieron su remozamiento con el Consenso de Washington (1989), que tuvo más de Washington que de consenso, liderado por el economista británico John Williamson y el cartabón de su decálogo de reformas “estructurales”, que tienen como punta de lanza la desregulación de la actividad económica y que el Estado deje de “estorbar”, pase a ocupar el asiento trasero, dejando que el mercado marque la pauta. Esta concepción llevó a los policy makers a plantear algo tan absurdo como descabellado, en el sentido que la mejor política industrial es no tener política industrial y que la mejor política agropecuaria es no tener política agropecuaria. Y las consecuencias de este dislate están a la vista: cada vez la participación de ambos sectores en el PIB se reduce y el marchitamiento es cada día mayor.
El Papa Francisco acertó cuando dijo en su Encíclica Fratelli Tutti (Hermanos todos) que “no todo se resuelve con la libertad de mercado”. No podemos dejar que los mercados operen a su antojo. Nuestro apoyo a los mercados no puede basarse en la superstición y en la fe ciega en su funcionamiento. El Estado debe velar porque el mercado funcione apropiadamente, en función del interés general, en ejercicio de función de dirigir la economía e intervenir siempre que sea necesario y conveniente, como lo dispone el artículo 334 de la Constitución Política. La reindustrialización del país y el despegue del sector agrícola no se va a dar por generación espontanea. Hoy, más que nunca el país está urgido de una política de Estado tendiente a diversificar la economía, su oferta exportadora y el destino de estas y así depender cada vez menos del sector extractivo y sus avatares.
En el curso del debate electoral, dada la frustración de los objetivos que se esperaban con el TLC negociado con los EEUU, se ha planteado la posibilidad de una renegociación del mismo. No obstante, no somos optimista sobre ello, habida cuenta que para avanzar en dicho propósito deben concurrir el interés y la voluntad de las dos partes y en la medida que EEUU sí le ha venido sacando ventaja al mismo, razón de sobra para no ilusionarnos con esa eventualidad. Colombia unilateralmente no está en capacidad de denunciar e incumplir lo pactado, en el entendido que lo acordado por parte de los expresidentes Uribe y Santos compromete al Estado y no sólo a sus gobiernos, pues en Colombia el Presidente de la República es además Jefe de Estado, Jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa.
Siendo pragmáticos, como lo afirma Dietrich Bonhoeffer, “si usted abordó el tren equivocado, de nada le sirve correr en su pasillo en la dirección opuesta”. Pero, no nos podemos resignar a nuestra propia suerte con un TLC mal negociado y peor implementado. Si partimos de la base de que el TLC con EEUU y con otros países van a seguir vigentes Colombia tiene que tratar de recuperar el tiempo perdido para tratar de equilibrar la balanza y la única manera, no hay otra, de hacerlo es poniendo en práctica la Agenda interna para la productividad y la competitividad (AIPC), que se elaboró a partir de los planes regionales de competitividad, concertados en los territorios, la cual terminó en los anaqueles oficiales y ha faltado voluntad y decisión política para su ejecución. De la misma sólo se ha avanzado en los últimos años en la modernización de la infraestructura vial del país.
Lo advirtió hace rato, en medio del boom minero – energético, producto del largo ciclo de precios altos de las materias primas, la Secretaria ejecutiva de la CEPAL Alicia Bárcena: “en Colombia, al igual que Latinoamérica, nos convertimos en exportadores de materias primas, volvimos a esquemas que creíamos superados” y remata diciendo, “así nos será muy difícil dar sostenibilidad a nuestro crecimiento”. Insistió, además, en que “hay que procurar que las exportaciones vayan más allá de las materias primas”. Es bueno traer a colación el aserto anterior, pues como lo afirma Marc Bloch “la incomprensión del presente nace fatalmente de la ignorancia del pasado”.
Este gobierno que, como los anteriores, defiende a pie juntillas con terquedad aragonesa las bondades del TLC con EEUU, con motivo de la fastuosa y pirotécnica celebración en Washington de estos primeros diez años de este bodrio, han dado en la flor de hacer un gran anuncio, del que más parece el parto de los momentos. El periódico El Tiempo fue el gran portador del ruidoso anuncio, que sirve de distractor y de cortina de humo al mismo tiempo para embaucar a la opinión pública: “arroz colombiano llegará por primera vez a EEUU… Luego de dos años de negociaciones que abrieron la posibilidad para que cuatro contenedores (¡!) que representan alrededor de 100 toneladas (¡!), sean enviados a este nuevo destino (SIC!)”. ¡Pena les debería dar!
* Expresidente del Congreso de la República; exministro de Minas y Energía; miembro de número de la ACCE