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Anatomía de un (mal) acuerdo comercial: la negociación filipina del JPEPA

Anatomía de un (mal) acuerdo comercial: la negociación filipina del JPEPA

Joseph Purugganan, 15-1-2009

Con 16 votos a favor y 4 votos en contra, el Senado filipino ratificó el polémico Acuerdo de Asociación Económica Japón-Filipinas (JPEPA por sus siglas en inglés) el pasado 8 de octubre de 2008, allanando así el camino para la aplicación del controvertido acuerdo de comercio e inversiones con Japón, que ya había sido aprobado por el Parlamento japonés en diciembre de 2006.

A pesar de la aquiescencia del Senado, los cuestionamientos al acuerdo continúan. Unas semanas antes de su votación, varios senadores impulsaron su renegociación, expresando su preocupación por la inconsistencia constitucional del tratado y su sesgo a favor de Japón.

El llamado a renegociar es una prueba más de que el JPEPA en realidad no contaba con apoyo arrollador, ni siquiera entre quienes votaron y llamaron a apoyar su ratificación en el Senado. El senador Manuel Roxas II, uno de los principales defensores del tratado, reconoció unas semanas antes que el JPEPA se había negociado mal, al tiempo que hacía un llamado para reformar la forma en que el gobierno Filipino negocia sus acuerdos comerciales a la luz de los pobres resultados obtenidos en el JPEPA.

¿Cómo negoció el JPEPA Filipinas? ¿Podríamos haber tenido un mejor acuerdo o haber obtenido más ventajas si hubiéramos negociado mejor? ¿O acaso los dados ya estaban echados en nuestra contra desde un comienzo?

Avanzar a toda velocidad

A todos los efectos y propósitos, las negociaciones del JPEPA comenzaron en enero de 2002 cuando el Primer Ministro japonés Junichiro Koizumi visitó Filipinas en la primera etapa de su gira por los países de ASEAN en pos de conseguir el apoyo de los líderes de la región para su Iniciativa para una "Asociación Económica más amplia entre Japón y ASEAN":

La visita fue trascendente ya que reflejó el giro que ha tenido la política comercial japonesa, dejando atrás un enfoque exclusivamente multilateral, para adoptar un ’enfoque dual’, consistente en buscar la realización de acuerdos regionales y bilaterales y al mismo tiempo impulsar su agenda en la OMC.

Tras conseguir el consentimiento de Filipinas y el resto de ASEAN, Japón se lanzó a toda máquina a tratar de actualizar estos compromisos en una serie de reuniones formales e informales.

En mayo de 2002, en su primera visita a Japón luego de haber expresado su apoyo a la iniciativa de Koizumi para ASEAN, la Presidenta Gloria Macapagal Arroyo propuso establecer un grupo de trabajo para estudiar la posibilidad de firmar un acuerdo de asociación económica con Japón e instalar un mecanismo de discusión bilateral sobre el JPEPA.

El Grupo de Trabajo del JPEPA se conformó, integrado por representantes de las agencies gubernamentales involucradas de ambas partes. La tarea de este grupo fue estudiar los posibles contenidos, sustancia y alcance de una asociación económica para el beneficio mutuo de ambos países, incluida la posibilidad de lograr un Tratado de Libre Comercio (TLC).

En abril de 2003, habiendo fuertes indicios en el Grupo de Trabajo del deseo común de ambas partes de avanzar, se iniciaron estudios independientes separados para evaluar los impactos de sustentabilidad del JPEPA.

Investigación

En mayo, a través de la Ordenanza 213 del Ejecutivo, la Presidenta Arroyo creó el Comité Coordinador de Filipinas (CCF) para que hiciera el estudio de viabilidad del JPEPA. El CCF es un comité inter-ministerial co-presidido por el Subsecretario de Relaciones Económicas Internacionales del Departamento de Asuntos Exteriores (DAE) y el Subsecretario de Comercio Internacional del Departamento de Comercio e Industria (DCI). El CCF tuvo a su cargo la representación del país en las reuniones, consultas y negociaciones, la formulación de las posturas recomendadas de Filipinas, llevar adelante las consultas con otras agencias gubernamentales y representantes del sector privado (según fuese necesario), y la redacción del borrador del marco propuesto para el JPEPA y los respectivos Acuerdos de Implementación (AI).

De junio a diciembre de 2003, el Instituto de Estudios para el Desarrollo de Filipinas (PIDS por sus siglas en inglés) inició un proyecto de investigación que analizó la viabilidad y pertinencia del JPEPA. El objetivo general del proyecto fue responder la cuestión fundamental de si Filipinas debía ingresar en un Acuerdo de Asociación Económica con Japón. El PIDS se propuso responder esta interrogante realizando una investigación específica orientada por dos principios básicos: en primer lugar, la agenda y los objetivos de la reforma de Filipinas, y en segundo lugar el problema de multilateralismo versus bilateralismo.

La viabilidad del JPEPA fue sopesada por los estudios realizados por PIDS teniendo como marco de referencia los principales objetivos de reforma del país, definidos de la siguiente manera: (1) competitividad mundial, (2) crecimiento sustentable, (3) eficiencia en la asignación de recursos, y (4) mitigación de la pobreza.

En total, 17 proyectos de investigación se ejecutaron en el marco del Proyecto de Investigación de la Asociación Económica Japón-Filipinas. Dos de ellos analizaron los impactos del tratado sobre el conjunto de la economía, nueve abordaron análisis sectoriales y problemas específicos (agricultura, industria manufacturera, comercio de servicios, turismo, movimiento de personas físicas) y seis fueron estudios especiales sobre temas tales como la ayuda internacional japonesa para el desarrollo, las reglas de origen, y el desarrollo de recursos humanos.

Al menos 14 de estos 17 estudios se realizaron en coordinación con la oficina filipina de la Red de Centros de Estudios APEC (PASCN por sus siglas en inglés) y el PIDS. Al menos siete fueron financiados por la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA por sus siglas en inglés) y al menos cuatro fueron financiados a través del Ministerio de Economía, Comercio e Industria (METI por sus siglas en inglés) de Japón.

Un informe del Equipo de Coordinación Conjunta (JCT por sus siglas en inglés) que cita las conclusiones de los estudios del PIDS, concluyó que el JPEPA podría implicar impactos positivos tanto para la economía Filipina como sobre la reducción de la pobreza en su conjunto, aunque tendría impactos diferenciados entre los distintos sectores. Los estudios señalan además la necesidad de adoptar medidas de ajuste para maximizar los beneficios del JPEPA, entre ellas el reconocimiento mutuo, la promoción del movimiento de personas físicas entre ambos países y la concreción de diversos programas de cooperación.

Por otra parte, los estudios japoneses proyectaron efectos positivos aunque muy mínimos para el PBI de Japón que crecería así 0,01-0,03% (Kawasaki), y un aumento de 1,7 - 3,03% para el PBI de Filipinas en el largo plazo.

Negociaciones formales

Es muy poca la información disponible para el público sobre lo que pasó efectivamente en las negociaciones. Sabemos por cierto que las negociaciones formales comenzaron en febrero de 2004 y tuvieron al menos ocho sesiones formales en Manila y Tokio entre febrero y octubre de 2004. A estas sesiones le siguieron al menos tres reuniones de trabajo en Manila desde noviembre de 2004 a febrero de 2005. Posteriormente siguieron las consultas y audiencias sobre aranceles, terminar la redacción del texto, la revisión legal y los procesos respectivos tendientes a la aceptación mutua del texto, finalizar otros aspectos legales y la firma conjunta del JPEPA a cargo de las autoridades respectivas.

El CCF tiene mandato para realizar consultas con representantes del sector privado pero sólo cuando lo considere necesario. Llevar adelante las consultas con cualquier sector específico se transformó en una potestad discrecional de las agencies del gobierno nacional. El gobierno sin embargo informó que se realizaron efectivamente consultas públicas al menos en tres ocasiones en un espacio de dos años (2002-2004), y que al menos en tres oportunidades hubo representantes del sector privado en las reuniones del grupo de trabajo y del JCT.

Por lo menos en una ocasión, hubo un miembro de la sociedad civil presente en una sesión de negociación formal. En la segunda ronda de conversaciones en abril de 2004 en Tokio, un investigador del Tambuyog Development Center (TDC) acompañó al panel negociador de Filipinas como asesor del Subsecretario del Departamento de Agricultura Segfredo Serrano en los temas de pesca. Esta fue la primera y única vez que Tembuyog o cualquier otra organización de la sociedad civil fue invitada a participar como parte del panel negociador de Filipinas en las negociaciones del JPEPA.

Después de firmar el acuerdo en septiembre de 2006, el Poder Ejecutivo se dispuso a garantizar su aprobación en el Senado. El JPEPA entró oficialmente a consideración del Senado el 17 de agosto de 2007. El Gobierno filipino a través de la Ordenanza Administrativa 198 creó un grupo especial interministerial con el objetivo de lograr la ratificación del JPEPA en el Senado. Este grupo especial integrado por distintos organismos del Estado tuvo a su cargo presentar ante el Senado los beneficios, ventajas y oportunidades que ofrece a la economía Filipina firmar un acuerdo bilateral con Japón.

Las audiencias sobre el JPEPA en noviembre de 2006 estuvieron primero a cargo del Comité de Comercio e Intercambio presidido por el Senador Manuel Roxas II; posteriormente se realizaron audiencias conjuntas de los comités de Comercio e Intercambio y de Relaciones Exteriores presididos por la Senadora Miriam Santiago. Santiago presidió un total de nueve audiencias entre septiembre y diciembre de 2007, cada una de ellas centrada en temas específicos (economía, medioambiente, movimiento de personas físicas, asuntos constitucionales y agricultura).

El informe del comité donde se solicitaba una "concurrencia condicional" estuvo pronto en abril de 2008. Santiago sin embargo dio marcha atrás y postergó su discurso favorable al tratado, optando por asegurar primero un acuerdo colateral con Japón. El acuerdo colateral se aseguró a fines de agosto de 2008. El tratado está por ingresar al Senado para debate en plenaria. Al día de hoy, 12 senadores han manifestado su intención de aprobar el acuerdo mientras que al menos cinco consideran la posibilidad de devolver el acuerdo al ejecutivo para que sea renegociado.

Lecciones del acuerdo con Japón

Al ser el primer acuerdo bilateral firmado por Filipinas, el JPEPA establece un precedente para futuras negociaciones comerciales. Las negociaciones del JPEPA muestran una serie de problemas críticamente importantes que vale la pena analizar cuidadosamente, si queremos aprender de este proceso y cambiar la manera en que negociamos estos acuerdos.

El primer problema que se plantea es la definición de una agenda nacional. En el caso del JPEPA, hubo al menos tres elementos determinantes en la definición de la sustancia del acuerdo. El primero fue el uso del Acuerdo de Asociación Económica Japón-Singapur como modelo para el JPEPA. Se trata del primer acuerdo de asociación económica (EPA por sus siglas en inglés) bilateral firmado por Japón, y es considerado un trampolín o catalizador de la promoción de las relaciones económicas de Japón con otros países de ASEAN.

El segundo elemento, que se hizo evidente ya al comienzo, fue el compromiso de ambas partes de trabajar para lograr un acuerdo ambicioso, no simplemente un acuerdo de libre comercio, sino uno más amplio, que incluyera otras áreas como servicios, inversiones, desarrollo de recursos humanos y otras formas de cooperación. A través de las cinco reuniones del Grupo de Trabajo -cuatro en Manila y una en Tokio- que tuvieron lugar entre octubre de 2002 y julio de 2003, ambas partes intercambiaron ideas en torno a las propuestas de posibles elementos a incluir en el acuerdo.

En el caso de Japón, sus negociadores impulsaron claramente una mayor liberalización del régimen de inversiones, acceso al mercado para las manufacturas japonesas y mejoras en el ambiente de negocios. En el caso de Filipinas, los temas centrales de la agenda fueron: acceso al mercado para los productos agrícolas y de la pesca, y el movimiento de las personas físicas, en particular apuntando a la apertura del acceso al mercado del sector salud.

El tercer elemento fundamental es la investigación, que aportó la justificación empírica de las supuestas ganancias y beneficios del acuerdo y que resultó un motor para el avance de las negociaciones. El PIDS jugó un papel central respecto de la investigación en el proceso de negociaciones. Aunque el gobierno reconoce que el área de la investigación es una fortaleza de Filipinas, son varios los aspectos y problemas que debemos plantear como deficiencias de los estudios del JPEPA.

El proyecto de investigación del PIDS sobre el JPEPA estuvo claramente orientado por una política económica favorable a un régimen de comercio e inversiones más liberal. Estos estudios se realizaron después que se había tomado una decisión política del más alto nivel, no sólo de avanzar en las negociaciones, sino de concluirlas exitosamente, y esto pone en cuestión el verdadero papel de estos estudios. ¿Tuvieron por objetivo proporcionar una base empírica para tomar decisiones sobre si proceder o no con las negociaciones o simplemente pretendían proporcionar una justificación para las decisiones ya adoptadas?

Y por ultimo, ¿cuál ha sido el grado de independencia de estos estudios? Un aspecto particularmente importante es el grado de influencia de Japón sobre los investigadores, tanto de forma directa (a través de la financiación) como de manera indirecta (a través del marco de análisis que puso énfasis en las necesidades japonesas más que en lo que quiere Filipinas) que quedó reflejada en los resultados de la investigación.

Otro tema de importancia crítica respecto del proceso de construcción de la agenda es el nivel de participación de la gente en el proceso. Las negociaciones del JPEPA se han caracterizado, según sus críticos, por un proceso poco transparente y de mucho secretismo, con espacios mínimos de participación. Si bien el gobierno afirma que hubo transparencia en las negociaciones, y que hubo "un proceso de negociación estructurado, paso a paso, que abarcó reuniones tanto formales como informales, amplias consultas y audiencias públicas, incluida la asistencia a las audiencias convocadas por la Cámara de Representantes", quienes lo critican señalan, con razón, que no haber hecho público el texto durante las negociaciones y la ausencia de mecanismos de participación claros son señales obvias del déficit democrático del proceso del JPEPA.

Después de haber identificado nuestros intereses ofensivos y defensivos, el siguiente problema del proceso en su conjunto es la propia realización de las negociaciones formales. Aquí los problemas son más administrativos. Como fue el primer acuerdo bilateral de esta naturaleza y alcance para Filipinas, el proceso fue mayoritariamente "ad hoc". Se crearon grupos de trabajo inter-ministeriales específicamente y sólo para el JPEPA. La formulación de capítulos específicos se delegó a organismos específicos del gobierno nacional, y se mandató al CCF a reunir todos esos resultados en una agenda nacional coherente.

Los desechos tóxicos y la constitución en entredicho

La coalición multisectorial "Magkaisa Junk JPEPA" que se opone al tratado, informó que durante las negociaciones, siguiendo el asesoramiento del Departamento de Medio Ambiente y Recursos Naturales (DENR por sus siglas en inglés) al DCI, los desechos tóxicos habían sido eliminados de la lista de bienes comerciables en el borrador de trabajo del JPEPA del 2003, pero se los volvió a introducir más adelante para cumplir con el Sistema Armonizado (SA).

Respecto de los problemas legales y constitucionales, el DCI informó que se procedería a un proceso de revisión legal para analizar todos estos asuntos una vez terminado el proceso formal de negociación. En sus testimonios ante el Comité Especial de la Cámara sobre Globalización, dos miembros del equipo de revisión legal del gobierno, el Juez Florentino Feliciano y la abogada María Lourdes Sereno, plantearon serias objeciones acerca de la naturaleza y el alcance del acuerdo y sobre sus implicancias para la legislación existente y en términos de los requisitos administrativos y de recursos que implica.

Por otra parte, la Dra. Sereno ya había advertido sobre el papel del departamento (ejecutivo) en el establecimiento de la política comercial y la ejecución del tratado. Esta es una preocupación que el experto constitucionalista Dr Mervin Magallona esgrimió contra el JPEPA, al denunciar que varias disposiciones del JPEPA representan una usurpación flagrante de las potestades del Congreso.

Resulta evidente entonces, que si bien sí se llevo a cabo un proceso de revisión, hay serias dudas de que las recomendaciones del panel revisor hayan sido siquiera consideradas en el acuerdo final.

El tercer problema es la supervisión del proceso. ¿Qué papel tuvo el Congreso? Una resolución de la Cámara llamando a realizar una investigación sobre el JPEPA determinó que se llevaran a cabo audiencias en el Comité Especial de la Cámara sobre Globalización. Esas audiencias del Congreso sobre el JPEPA se transformaron en gran medida en la plataforma principal de debate público sobre el tratado propuesto. Dichas audiencias obligaron al DCI a brindar informes periódicos al Congreso sobre la marcha de las negociaciones, y representaron una oportunidad para que los grupos que se oponen al JPEPA presentaran sus posiciones.

Las audiencias del Congreso, sin embargo, no consiguieron obligar al Ejecutivo a proporcionar al Congreso una copia del texto de negociación, que siguió siendo inaccesible para el público hasta que se firmó en 2006. En diciembre de 2005, Akbayan y otros partidos se presentaron ante la Suprema Corte solicitando que se obligara al gobierno a hacer público el texto completo del JPEPA. Pero en julio de 2008 la Suprema Corte falló contra la petición de publicidad, y a favor del ejercicio del privilegio del Ejecutivo en el caso del JPEPA.

De todas formas, la decisión de la Suprema Corte sobre el JPEPA no invalida la necesidad de supervisar los tratados que celebra el Ejecutivo, especialmente debido a las implicancias de gran alcance que tienen sobre el desarrollo.

El camino a seguir

El análisis del proceso del JPEPA nos conduce a varias opciones de políticas para cambiar el proceso de negociación comercial de Filipinas. Debemos comenzar con una evaluación honesta de la política comercial del país y de cómo nuestra adhesión a esa política ha afectado el desarrollo. Debemos además examinar la forma en que trabaja el gobierno filipino dentro de ASEAN. También debe existir una coordinación más estrecha dentro de ASEAN, no sólo en términos de los TLC que está negociando el bloque como tal, sino también en relación a las iniciativas bilaterales de sus Estados miembros.

Hay propuestas en el Congreso para crear la Oficina del Representante Comercial de Filipinas (PTRO por sus siglas en inglés), un organismo que podría preparar el camino para una agenda de negociación comercial más coherente y una forma de negociación más sistemática y coordinada, donde los insumos de las instituciones de investigación y de la academia, del sector privado y de las organizaciones de la sociedad civil y los movimientos sociales fueran escuchados e integrados en una agenda nacional. Las consultas deberían ser obligatorias y no estar sujetas a la discrecionalidad de las agencias del gobierno nacional.

Un elemento importante de la participación es el acceso a la información. La promulgación de la Ley de Libertad de Información es un paso importante para garantizar que las personas tengan acceso a documentos cruciales, incluidas las copias de los textos de negociación, y que puedan transformarse en participantes informados en estos procesos.

El papel del Congreso en las negociaciones comerciales es otra área que debe ser revisada seriamente a la luz de la experiencia del JPEPA. El Congreso podría jugar un papel fundamental en el ámbito de la supervisión, especialmente si tenemos en cuenta la Decisión de la Suprema Corte de Justicia que respaldó el uso del privilegio del poder ejecutivo en las negociaciones del JPEPA.

Ahora que Filipinas y ASEAN están negociando una serie de TLCs, es urgente capacitarnos rápidamente para instaurar un proceso de negociaciones más crítico y participativo, que sea a la vez más sistemático y coherente, si queremos que impedir que se reitere una experiencia como el JPEPA.

 Joseph Puruggann es investigador asociado de Focus on the Global South. Para ponerse en contacto con él escriba a [email protected]

Fuente: Enfoque Sobre Comercio, editado por Nicola Bullard.
Traducción: Alicia Porrini y Alberto Villarreal para
REDES-Amigos de la Tierra Uruguay.


 source: ALAI