Elogio de la desconfianza
Elogio de la desconfianza
Por Ricardo Scagliola, 28-9-15
El Mercosur presentará una nueva oferta a la Unión Europea en octubre, pero los analistas son pesimistas sobre un acuerdo.
Desde hace tres años, el Mercosur parece empantanado. El bloque que integran Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y Venezuela viene perdiendo terreno en sus exportaciones hacia terceros países y también en el intercambio intrarregional. Para brasileños, guaraníes y orientales, la salida del laberinto pasa por lograr un acuerdo comercial con la Unión Europea (UE) que permita acceder a esos mercados en condiciones más ventajosas. Para Argentina, sin embargo, los problemas del Mercosur quedaron sepultados ante urgencias domésticas, aunque no pierden de vista que el bloque es el principal comprador de productos locales. En esta coyuntura, Brasil y Uruguay apuestan a que, con el nuevo gobierno que presumen que encabezará Daniel Scioli, la Casa Rosada les dé más aire a las negociaciones.
Algunos datos pueden echar luz a lo que algunos analistas definen como un “estancamiento comercial” del bloque sudamericano. En 2014, por ejemplo, las exportaciones del Mercosur cayeron 9,6% ; fue el peor resultado en la región. Las ventas externas de México, por ejemplo, crecieron 4,6%, y las de Centroamérica y el Caribe mejoraron 2,3%, mientras que los países andinos enfrentaron una caída menos pronunciada, de 3,1%. Desde 2012 las exportaciones del Mercosur descendieron 12%. La caída fue más pronunciada teniendo en cuenta que en el período previo, entre 2007 y 2011, las ventas externas del bloque habían crecido en promedio 12% anual. Uruguay compensó esta caída aumentando las exportaciones a China. Pero ahora que el viento de Asia sopla con menos intensidad, y luego de ver cómo se frustraba el pedido de flexibilización a sus socios de la región para relajar la normativa del Mercosur y ensayar acuerdos con terceros países, el gobierno insiste en la necesidad de reactivar la agenda externa del bloque.
El reiterado fracaso de las negociaciones consolida cierta tentación del bilateralismo, que a su vez se planta, muchas veces, como una barrera para alcanzar un acuerdo escenificando divisiones ante los interlocutores. Durante la segunda cumbre entre representantes de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños y de la Unión Europea (UE), que se celebró en Bruselas en junio, Uruguay se mostró dispuesto a encarar las negociaciones por su cuenta si las conversaciones bloque a bloque no prosperaban. Parecía que Brasil iba por la misma senda, condicionado por las presiones de sus grupos industriales en medio de la crisis económica que atraviesa la sexta economía del mundo. Kátia Abreu, la ministra de Agricultura de ese país, sostuvo en Bélgica que estaban dispuestos a avanzar en la negociación aunque Argentina se opusiera. Pero luego la presidenta Dilma Rousseff puso las cosas en su sitio : “Es muy importante que el Mercosur vaya unido”, dijo, y destacó que “jamás perdió la paciencia” con Argentina. Entre una declaración y otra, quedó en evidencia que, con o sin Argentina, la negociación con la UE seguía trabada por divergencias entre los estados miembros. Finalmente, todos los países del Mercosur acordaron avanzar juntos hacia un acuerdo. La voluntad del bloque es presentar una oferta en octubre, de modo de obtener una réplica europea antes de fin de año. Pero aun cumpliendo con este cronograma, y en caso de que la respuesta de la UE sea positiva, queda mucho camino por delante. Hay quienes hablan de hasta tres años de negociación.
Por lo pronto, los cancilleres de Argentina, Brasil y Paraguay, y el vicecanciller de Uruguay, José Luis Cancela, se reunieron sorpresivamente el martes en Asunción para discutir la estrategia del Mercosur en las negociaciones previstas con la UE para el 1º y el 2 de octubre. La reunión, que había sido acordada durante la cumbre en Bruselas, terminó con caras sonrientes y apretones de manos. El vocero fue el paraguayo Eladio Loizaga, que habló de “mucha expectativa” por el intercambio de ofertas y consideró que es el “momento propicio” para acordar. Hasta ahí la palabra de los políticos, pero ¿qué dicen los expertos ? Un sondeo realizado por la diaria entre analistas europeos y sudamericanos arroja posiciones coincidentes en torno a las dificultades de concretar un acuerdo.
Vías, trenes y locomotoras
¿Es posible que el Mercosur se suba al tren de un acuerdo de libre comercio con la UE ? Desde Alemania, la locomotora europea, Günther Maihold, director adjunto del consejo ejecutivo del Instituto Alemán para las Relaciones Internacionales y las Políticas de Seguridad (SWP, por sus siglas en alemán), el think tank más grande de Europa, alude con preocupación a la actual coyuntura regional en el Mercosur y su impacto en el resultado de las negociaciones : “No veo muy fácil llegar pronto a un resultado, esencialmente debido a la heterogeneidad interna del Mercosur, por la situación preelectoral en Argentina y los ingresos de Venezuela y Bolivia. Estos últimos países no han logrado integrar realmente todos los reglamentos y acuerdos del Mercosur, rechazan opciones de libre comercio y no han demostrado tener una mayor disponibilidad para negociar conjuntamente”.
Este punto lo comparte su colega Claudia Zilla, jefa de la División de Investigación de las Américas en la SWP : “La UE, con su política de que nos fue tan bien con la integración que queremos que todos se integren, entendía que para fomentar la integración del Mercosur la oferta tenía que ser de bloque a bloque. Luego de tantos años, y viendo que el Mercosur se expande pero no se profundiza (incluye más países pero se introducen cláusulas de excepción entre los países, Venezuela no internaliza las normas del grupo, acuerdos que se celebraron hace cinco años aún no fueron aplicados por Argentina o Brasil...), los alemanes parecen estar aprendiendo que no pueden esperar que América del Sur hable con una voz. ¿Qué tiene que ver Paraguay con Brasil, además de que están cerca ? Poco y nada”. La argentina Zilla también observa que el magro lugar que ocupa la región en la agenda europea y, más concretamente, en la política exterior alemana.
“En la agenda exterior alemana el acuerdo no está en la primera plana. Si hiciéramos un comparativo en cuanto a temas y regiones prioritarias, la relevancia para Alemania es de 0,1. América Latina es periférica. Hay cosas positivas y negativas que explican esta falta de relevancia. Primero, la lejanía geográfica. La cuestión de Medio Oriente, muy cercano a Alemania, es un tema de Estado” para el gobierno de Angela Merkel. Agrega : “También están la crisis económica y política de Grecia, que es absolutamente prioritaria, y la crisis política y de seguridad con Rusia. América del Sur no constituye ningún tipo de amenaza para Europa, ni está cerca geográficamente, y es una de las regiones que menos crecen últimamente. Si se habla de inversiones, de intercambio comercial, se habla de Asia, pero no de América Latina. Si la perspectiva es la UE, el orden es el siguiente : Estados Unidos, China, Suiza y, después, los 33 países latinoamericanos, que están juntos como bloque en el cuarto lugar de los socios comerciales de la UE. Suiza está antes”.
En todo caso, el escaso interés de la UE se limita a las expectativas de Alemania respecto de Brasil, el país de la región con el que mantienen un vínculo político y comercial más estrecho. El 18% de las ventas verdeamarelas al exterior van a Europa. Pero entre las exportaciones europeas, sólo Brasil aparece como destinatario, ubicado entre el décimo y el decimotercer lugar de la tabla. Los motivos del eros alemán hay que buscarlos en otro lugar ; por ejemplo, en el dato de que no hay ninguna ciudad en el mundo que tenga más empresas alemanas que San Pablo. Ni siquiera Alemania. De ahí que el capítulo vinculado a las inversiones sea uno de los más importantes. Y uno de los más esquivos al acuerdo, también. Lo dice Ignacio Bartesaghi, director del Departamento de Negocios Internacionales e Integración de la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Católica del Uruguay : “Los acuerdos comerciales ya no son sólo aranceles. A la UE le interesa negociar propiedad intelectual, normas técnicas, servicios y, sobre todo, inversiones”.
Un análisis historicista identificaría estos cuatro temas como asuntos de controversia. El historiador y politólogo Gerardo Caetano entiende que los servicios “constituyen el principal interés ofensivo de la UE”. Ocurre que dentro de los flujos mundiales de servicios, la UE ocupó un lugar privilegiado como región de origen y destino. Lo cierto es que la última oferta europea en relación con este tema proponía la liberalización de 20 subsectores, 15 de los cuales correspondían a servicios de transporte, y el resto a turismo, salud y servicios empresariales. Según el libro Las negociaciones entre América Latina y el Caribe con la Unión Europea (Trilce, 2010), la UE había solicitado la inclusión de los servicios profesionales en el acuerdo para transferir mano de obra calificada de Europa a las empresas instaladas en la región, pero la propuesta fue rechazada : los miembros del Mercosur entendieron que eso perjudicaría la generación de empleo en el bloque.
Maihold plantea matices respecto de la opinión de Caetano sobre la trascendencia de los servicios : “Este sector es de creciente importancia, solamente que no veo que tenga un papel preponderante en las relaciones entre el Mercosur y la UE”. El acuerdo también se ha hecho esquivo en materia de inversiones : Europa planteaba quitar requisitos ; el Mercosur, mantenerlos. En compras gubernamentales también ha habido chisporroteos : el Mercosur se resiste a negociar este punto y la UE lo considera prioritario. Mucho se ha hablado del capítulo comercial, pero estos temas, tanto o más polémicos, son claves para reactivar las negociaciones paralizadas hace tres años.
Capítulo agrícola
Hasta el momento, todas las ofertas presentadas por la UE en materia agrícola fueron rechazadas por el Mercosur. Pero en una mirada prospectiva, Maihold le quita dramatismo a esta falta de entendimiento : “Es en esta materia que existen las mayores sensibilidades de Francia, Irlanda, Hungría y Polonia. La pregunta central reside en el debate de si Argentina y Brasil desean ver reconocido en las negociaciones su carácter de exportadores agrícolas, o si se puede llegar a un acuerdo que trate de equilibrar los perfiles agrícolas con los industriales, lo que sería un camino intermedio para facilitar un acuerdo”. Según Maihold, en los últimos años “ha bajado mucho la presión de la cuestión agrícola en el mismo proceso interno de la UE”, hecho por el que cree “factible” que se pueda resolver este capítulo.
Su colega Zilla apunta a desentrañar el rol de los productores agrícolas que ejercen lobby para que sus gobiernos no den de baja a las políticas proteccionistas : “Es trascendente visualizar qué sector de qué sociedad ejerce ese tipo de presión. No es que toda Francia esté en desacuerdo con el acuerdo. Es un sector de la sociedad francesa, muy fuerte económicamente y en votos, que genera lobby para que se mantenga el proteccionismo agrario. Después, el gobierno tiene que definir cómo manejarlo”.
Bartesaghi ve en el segmento agrícola las potenciales ventajas de un acuerdo para la mayoría de los países del Mercosur : “El más beneficiado sería Brasil, porque en el sector agroindustrial ha generado una competitividad muy fuerte y ha desarrollado una enorme industria que encontraría muchas ventajas para entrar a la UE. También Uruguay podría sacar rédito en este campo, pero no Argentina, que en los últimos diez años ha fustigado al agro”. A cambio de ciertas concesiones en materia agrícola, un eventual acuerdo con la UE obligaría al Mercosur a ceder en otras áreas.
Los analistas se inclinan, ante todo, a descifrar los intereses de la superpoderosa locomotora europea. “Para Alemania, el interés principal es el ámbito del sector automotor, la maquinaria y las materias primas. Hasta la fecha las empresas de automóviles alemanas situadas en Argentina y Brasil han suministrado sus vehículos al mercado sudamericano aprovechando altos aranceles que les permitieron obtener ganancias extra. Pero hoy este sector se mueve en la lógica de cadenas internacionales de valor, en las que habría que integrar las representaciones locales para aumentar sus niveles de productividad en base a una baja de aranceles para el comercio ‘intraempresa’ de autopartes”, sostiene Maihold.
De “dificultades” hablan Bartesaghi y Caetano para referirse a las consecuencias que un acuerdo comercial entre el Mercosur y la UE podría ocasionar al régimen automotor de la región. “Un acuerdo con Europa nos va a obligar a revisar ciertas normas en el bloque”, sostiene el primero. El segundo, en tanto, destaca igualmente que “serían mucho mayores los beneficios en el sector agroindustrial y de servicios”, pero divisa ciertas “dificultades”, dadas las normativas vigentes en los países del bloque.
Otro interés de la UE podría radicar en los minerales. “No hay que desestimar el boom minero de los últimos años”, repasa Zilla, que también ve en la industria farmacéutica “un terreno a explorar”. Pero, más aun, entiende que serían “los consumidores” los más beneficiados con un acuerdo. “Se generaría competitividad entre los productos y eso bajaría los precios”.
Pero esto parece lejos de concretarse. Según Bartesaghi, en las reuniones del 1º y el 2 de octubre, “con la mejor de las suertes, el Mercosur estará presentando una oferta de bienes aceptable y una idea en servicios que pueden servir para reanudar las negociaciones en todo el resto de los capítulos con la UE”. Eso supone, como mínimo, todo el año que viene de negociación.
Si el milagro se concreta y finalmente se sella un acuerdo, hay un plazo aproximado de año y medio para traducir los documentos en todos los idiomas de los países de la UE. Y otros dos para su ratificación en los parlamentos de los 28 socios europeos y los cuatro (o cinco, o seis) del Mercosur. He ahí otro asunto para la polémica : el formato de las negociaciones bloque a bloque presenta dificultades de viabilidad, en la medida en que se desconoce cuándo y cómo se sumaría Venezuela y qué rol le cabría a Bolivia, que si bien todavía no entró formalmente al Mercosur, está en proceso de hacerlo. Pero, aun así, el protocolo de adhesión de Bolivia suscrito en la última cumbre de presidentes, realizada a mediados de julio en Brasilia, establece que, si quiere, podrá participar en las negociaciones con la UE. Sin embargo, en la cumbre de Bruselas en la que se acordó el relanzamiento de las negociaciones, el presidente Evo Morales amenazó con retirarse del bloque si se forjara un acuerdo. “Las señales que se le dan a la UE son las de un bloque desordenado”, interpreta Bartesaghi, que sostiene que en base a cómo está redactado su protocolo de adhesión al Mercosur, “Bolivia está hoy en mejores condiciones que Venezuela de sumarse a un acuerdo con la UE”. La mirada desconfiada de Maihold trasunta pesimismo : “Los intentos de Europa siguen fracasando en la lealtad política de Brasil con el Mercosur, que es su instrumento político esencial para mantener tranquilas sus relaciones con Argentina. Un rompimiento de esta unidad y una negociación bilateral con la UE estarían complicando sustancialmente el frente político de Brasil con Argentina, especialmente con el kirchnerismo”.
En sus intervenciones sobre este tema, que ha sido objeto de numerosas publicaciones de su autoría, Caetano pide “sopesar los costos de un no acuerdo como los de un mal acuerdo”. Y se pregunta : “¿Hay algún espacio para caminos intermedios, menos dramáticos, que conformen a las dos partes ?”. La respuesta podría llegar antes de fin de año. O, al menos, intuirse.
