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Comprendre le revirement d’Emmanuel Macron sur l’accord UE-Mercosur

Le Monde | 26 août 2019

Comprendre le revirement d’Emmanuel Macron sur l’accord UE-Mercosur

Par Maxime Vaudano

Coup politique ou véritable prise de conscience ? La question mérite d’être posée après la volte-face spectaculaire d’Emmanuel Macron sur l’accord commercial entre l’Union européenne (UE) et le Mercosur (qui rassemble le Brésil, l’Argentine, l’Uruguay et le Paraguay). En plein G7 à Biarritz, alors que des incendies ravagent l’Amazonie, le président français retire vendredi 23 août son soutien à ce traité de libre-échange controversé, en dénonçant l’inaction de son homologue brésilien Jair Bolsonaro en matière de climat et de biodiversité. Pour les nombreux opposants à l’accord, cette bonne nouvelle a suscité des réactions prudentes – certains y voyant une annonce opportuniste à peu de frais.

L’accord en bref

L’accord commercial entre l’Union européenne et le Mercosur (Brésil, Argentine, Uruguay et Paraguay) vise à faciliter les échanges entre les deux blocs. Il prévoit l’élimination, d’ici à dix ans, de la quasi-totalité des droits de douane appliqués aujourd’hui sur les exportations d’un continent vers l’autre. En matière d’agriculture, l’UE a accepté un quota annuel d’importation de 99 000 tonnes de viande bovine sud-américaine. En retour, elle a obtenu un meilleur accès de ses entreprises aux marchés publics des pays du Mercosur et une protection de ses indications géographiques protégées.

1. Emmanuel Macron a changé d’avis sans raison évidente

Lorsque l’UE et le Mercosur ont annoncé à la fin de juin avoir trouvé un accord commercial, Emmanuel Macron s’était montré plutôt bienveillant. Malgré une forte contestation, jusque dans son camp, il avait expliqué que l’accord était « bon à ce stade ». Mettant en garde contre les attitudes « néoprotectionnistes », il avait prôné une « ouverture [commerciale] sans naïveté, exigeante […] sur le plan climatique ».

Les écologistes l’accusaient de faire une fleur à Bolsonaro en pactisant avec son pays ? Le président français se félicitait au contraire d’avoir obtenu l’introduction d’une clause contraignant le Brésil à respecter ses engagements climatiques. Ce levier « écologie contre commerce » était pensé comme un mécanisme vertueux pour empêcher M. Bolsonaro de quitter l’accord de Paris, comme il menaçait de le faire. Il pourrait même permettre de « replanter douze millions d’hectares » de forêt en Amazonie, affirmait le secrétaire d’Etat Jean-Baptiste Lemoyne, le 2 juillet. Tout au plus M. Macron avait-il concédé qu’il mènerait une « évaluation indépendante » pour vérifier que le Brésil tenait ses engagements avant d’apporter sa signature officielle.

En plus de braquer les projecteurs du monde entier sur la politique destructrice du président brésilien, les incendies qui ravagent l’Amazonie ont visiblement fait changer d’avis Emmanuel Macron. Depuis Biarritz, il a accusé Jair Bolsonaro de lui avoir « menti » sur son engagement en faveur du climat et de la biodiversité, comme si le président brésilien avait révélé son vrai visage.

Or, dès sa campagne électorale, M. Bolsonaro n’a jamais dissimulé le peu de cas qu’il faisait de la protection de l’Amazonie. La recrudescence récente d’incendies n’est que la conséquence logique de la politique de déforestation menée ouvertement par le président d’extrême droite depuis son arrivée au pouvoir. Que M. Bolsonaro ait renoncé à quitter l’accord de Paris n’a rien changé à sa politique intérieure.

En lâchant l’accord UE-Mercosur, Emmanuel Macron acte donc l’échec de son bras de fer. Après avoir tenté la carotte, il se rabat sur le bâton. En effet, s’il avait donné sa signature, Emmanuel Macron aurait quasi abandonné son dernier moyen de pression. L’accord UE-Mercosur prévoit bien des clauses censées forcer le Brésil à respecter ses engagements en matière de climat et de déforestation. Mais s’ils ne sont pas respectés (ce qui est difficile, et souvent très long, à établir), l’accord ne prévoit pas de mesures de rétorsion très efficaces.

2. L’accord n’est pas (encore) mort

A ce stade, on ignore si Emmanuel Macron dispose formellement d’un veto sur l’accord UE-Mercosur. Selon la nature juridique du traité, qui n’est pas encore connue, c’est l’unanimité ou une simple majorité qualifiée des Etats membres de l’UE qui sera requise. Au-delà des détails légaux, un non français est très probablement suffisant pour torpiller l’accord politiquement. D’autant que M. Macron a déjà reçu le soutien de plusieurs pays, dont l’Irlande et le Luxembourg.

Mais le chef de l’Etat français s’est bien gardé d’insulter l’avenir. Il a seulement déclaré, le 23 août, qu’il s’opposait à l’accord UE-Mercosur « en l’état ». Le processus de ratification pouvant se mesurer en années, il n’est pas impossible que le sujet revienne sur la table dans le futur… sans la certitude que Jair Bolsonaro et Emmanuel Macron soient encore au pouvoir à ce moment-là.

Le président du Conseil européen, Donald Tusk, a d’ailleurs réaffirmé son soutien à l’accord samedi, tout en reconnaissant que les conditions n’étaient pas réunies aujourd’hui pour une « ratification harmonieuse ».

Le plus probable est que l’UE et le Mercosur continuent de peaufiner les détails de leur accord commercial au cours des prochains mois, le temps que le contexte politique se clarifie. Ils pourront alors décider de lancer la ratification de l’accord, d’en renégocier certains points, ou de l’enterrer définitivement. Dans tous les cas, il faudra obtenir l’aval du Parlement européen, ce qui n’est pas forcément acquis.

3. Enterrer l’accord n’est pas suffisant pour sauver l’Amazonie

« Je crois que la non-conclusion de l’accord avec le Mercosur ne contribuerait en aucun cas à ce qu’un hectare de moins ne soit défriché au Brésil, au contraire », prévenait en juin la chancelière allemande, Angela Merkel. A en juger par la réaction violente et vulgaire de Jair Bolsonaro, le non d’Emmanuel Macron ne semble pas en mesure de faire dévier le président brésilien de sa trajectoire.

C’est pourquoi certains appellent M. Macron à aller plus loin. Son ancien ministre de l’écologie Nicolas Hulot réclame ainsi des « sanctions commerciales » pour interdire l’importation de produits agricoles brésiliens contribuant à la déforestation :

• les 12 millions de tonnes de soja brésilien importées chaque année par l’UE pour nourrir les animaux d’élevage (qui, avant même l’accord commercial, ne sont déjà soumis à aucun droit de douane) ;

• les 140 000 tonnes de bœuf brésilien importées chaque année, pouvant être issues d’élevages contribuant à la déforestation.

Emmanuel Macron n’a pour l’instant jamais envisagé de telles sanctions commerciales. Dans sa stratégie contre la « déforestation importée » présentée il y a un an, son gouvernement s’était contenté de proposer des mesures incitatives.

L’eurodéputé macroniste Pascal Canfin (ex-EELV) assure aujourd’hui que le Parlement européen travaille à « limiter l’accès au marché européen [des] produits issus de la déforestation », mais une telle mesure semble lointaine. Aucune norme contraignante ne figurait dans la stratégie contre la déforestation présentée en juillet par l’UE.

L’argent peut aussi servir de moyen de pression contre M. Bolsonaro : la Norvège et l’Allemagne ont décidé récemment de couper les subventions versées au Brésil dans le cadre du Fonds pour la préservation de l’Amazonie. La France ne peut pas en faire de même, puisqu’elle ne contribue pas à ce fonds.

En revanche, Paris dispose du levier de l’aide au développement : l’Agence française pour le développement finance aujourd’hui de nombreux projets au Brésil. Couper ces subsides, à supposer que cela soit possible, pourrait toutefois se révéler contre-productif, en bloquant des projets liés à la transition écologique.