TLC con la Unión Europea más dependencia y menos industria para Colombia
Por Cedetrabajo | 31 de julio de 2024
TLC con la Unión Europea más dependencia y menos industria para Colombia
Han pasado once años desde la entrada en vigor del TLC con la Unión Europea y Colombia no ha logrado diversificar ni fortalecer su economía como lo prometieron.
El Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Colombia y la Unión Europea, firmado en 2012 y operando provisionalmente desde 2013, ha mostrado resultados negativos para Colombia en términos comerciales. El Acuerdo ha intensificado la dependencia económica del país y ha promovido la reprimarización de su aparato productivo, sin cumplir los objetivos de diversificación y fortalecimiento de la industria nacional. A pesar de las promesas del actual gobierno de renegociar los TLC, no se ha logrado ningún avance importante en esta dirección.
La relación comercial con la Unión Europea ha mantenido una estructura concentrada en productos primarios, especialmente en los sectores minero-energético y agrícola. Entre 1991 y 2010, las exportaciones de productos minero-energéticos a la Unión Europea aumentaron sustancialmente, mientras que las exportaciones agropecuarias y manufactureras se redujeron o mantuvieron sin cambios. Este patrón continuó durante el segundo periodo del TLC, comprendido entre 2011 y 2016, donde la economía colombiana se benefició temporalmente del súper ciclo de las materias primas, pero sufrió una caída notable en las exportaciones cuando los precios de estas cayeron.
En la etapa más reciente, de 2017 a 2023, la balanza comercial con la Unión Europea ha mostrado un déficit acumulado sobresaliente, con una oferta exportadora que sigue concentrada en unos pocos productos básicos como el carbón, el café, el banano, el petróleo, el aceite de palma y el ferroníquel. Según el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Mincit), el TLC no ha tenido un impacto notable en el empleo total del país y ha reducido la competitividad comercial de Colombia. Además, la Inversión Extranjera Directa (IED) de la Unión Europea en Colombia no ha mostrado un crecimiento importante desde la entrada en vigor del TLC, concentrándose principalmente en el sector minero-energético y contribuyendo al fenómeno de la enfermedad holandesa.
En el corto plazo, el Pacto Verde Europeo representa un desafío adicional para las exportaciones agrícolas colombianas, imponiendo nuevos estándares ambientales, sociales y laborales que aumentan los costos de producción y actúan como barreras no arancelarias. El gobierno colombiano ha optado por adaptarse a estas normativas en lugar de oponerse, buscando negociar plazos extendidos para facilitar una transición gradual hacia prácticas más sostenibles.
El TLC con la Unión Europea no ha cumplido con los objetivos de diversificación y fortalecimiento de la economía colombiana, y ha contribuido a la dependencia de las exportaciones de productos primarios y la desindustrialización. Las nuevas regulaciones europeas plantean retos adicionales, y se requiere una estrategia más efectiva para renegociar el acuerdo y fomentar una mayor diversificación y competitividad en el mercado internacional.
TLC con la Unión Europea una apuesta fallida
Han pasado 11 años desde la entrada en vigencia del TLC entre Colombia y la Unión Europea, los resultados comerciales han sido desfavorables, se ha intensificado la dependencia económica y la reprimarización del sector productivo del país. A pesar de que el gobierno de Gustavo Petro se comprometió a renegociar los TLC, después de dos años, no se ha registrado ningún avance en este aspecto.
La Unión Europea es el tercer destino de las exportaciones colombianas con un 13% de las exportaciones totales, mientras que las exportaciones a la Comunidad Andina de Naciones son apenas del 6,6%.
Desmantelamiento definitivo de la industria
Durante la década de los 90, el cambio de objetivos en la política económica, con la introducción de la apertura económica, llevó al desmantelamiento definitivo de la política de industrialización dirigida por el Estado. Este cambio se basó en una apertura unilateral y posteriormente en la firma de tratados bilaterales de comercio e inversión, que impusieron obligaciones más allá de las establecidas en el ámbito multilateral de la OMC.
Como resultado, la economía colombiana experimentó una agudización del proceso de desindustrialización y una inserción en la economía global basada en sus llamadas ventajas comparativas, convirtiéndose en proveedor de materias primas básicas, minería, productos agrarios y tropicales y algunas escasas manufacturas poco sofisticadas.
Esto consolidó una base exportadora concentrada en pocos productos primarios, especialmente del sector minero-energético, dirigida a un reducido grupo de países y una baja participación de las exportaciones en el PIB.
Efectos comerciales del TLC con la Unión Europea
Exportaciones, importaciones y balanza comercial de Colombia con la Unión Europea.
1991-2021. (dólares americanos)
La relación comercial entre Colombia y la Unión Europea se puede dividir en tres periodos. El primero, en el cual Colombia asumió una apertura económica unilateral, comprendido entre 1991 y 2010, se caracterizó por la liberalización de los mercados y la reducción de barreras arancelarias con el aparente objetivo de incentivar la competitividad y atraer inversión extranjera.
En sus últimos años, esta etapa se caracterizó por consolidar la apertura económica a través de la firma de acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales.
Los resultados fueron negativos para la industria nacional, especialmente la manufacturera, que, abandonada, no pudo competir con productos importados subsidiados, por lo tanto más baratos. Como consecuencia, mientras la canasta importadora se diversificó, la oferta exportadora se concentró en 5 productos básicos.
Colombia tuvo un déficit promedio anual con la Unión Europea de USD $5,8 millones. Pasó de un superávit con la Unión Europea de USD $995 millones en 1991 a un déficit de USD $416 millones en 2010.
Composición de las exportaciones de Colombia a la Unión Europea entre 1991 y 2000
La participación de las exportaciones de productos minero energéticos a la Unión Europea pasó de 22,3% en 1991 a 54,4% en 2010, las exportaciones agropecuarias del 55,7% al 21,5% y las manufactureras del 21,8% al 23,5%.
En 2010, las exportaciones a la Unión Europea se concentraron en cinco grupos de productos. Carbón (49,8%), café (9,5%), banano y plátano (9%), petróleo y sus derivados (8%) y ferroníquel (7,7%), las cuales agruparon el 84% de las ventas a la Unión Europea.
Composición de las exportaciones de Colombia a la Unión Europea entre 2001 y 2010
El segundo periodo, comprendido entre 2011 y 2016, se caracterizó por la entrada en vigencia de los TLC suscritos con los mercados occidentales más importantes: Estados Unidos y la Unión Europea. En estos años hubo un incremento en el comercio de bienes y servicios y altos precios de las materias primas, especialmente carbón y petróleo.
Parte de este periodo cubre el denominado súper ciclo de las materias primas, que terminó en 2014, pues el precio del petróleo cayó de $100 por barril en 2014 a $30 por barril en 2016, lo mismo sucedió con el carbón, cuyo precio disminuyó notablemente. Este desplome de los precios de las materias primas afectó gravemente la economía colombiana, que había llegado a depender en gran medida de las exportaciones de estos productos para su desempeño económico.
Composición de las exportaciones de Colombia a la Unión Europea entre 2011 – 2014
Entre 2011 y 2014, las exportaciones de Colombia a la Unión Europea alcanzaron un promedio anual de USD $8.000 millones y un superávit acumulado de USD $4.457 millones. El 71% de las exportaciones a la Unión Europea fueron de carbón (36,7%) y petróleo (34,4%), seguido por las ventas de café, que aportaron el 7,4%, banano y plátano con el 5,3% y ferroníquel con el 2,84%.
Posteriormente, en 2015 las exportaciones a la Unión Europea cayeron un 35,4% anual y un 15,7% anual en 2016, cerrando el año en USD $4.532. En estos años la participación de las exportaciones de petróleo y carbón cayó al 50,9% y se generó un déficit acumulado de USD $3.180 millones.
Composición de las exportaciones de Colombia a la Unión Europea entre 2015 – 2016
La tercera etapa está marcada por la plena aplicación de los TLC, que hasta 2023, desnuda sus consecuencias después de que cayeron los efectos del súper ciclo de las materias primas. Entre 2017 y 2023 las exportaciones se mantuvieron en torno a los USD $5.218 millones y el déficit acumulado alcanzó los USD $16.400 millones.
Exportaciones, importaciones y balanza comercial de Colombia con la Unión Europea.
2013 – 2023. (dólares americanos)
En este periodo las exportaciones de carbón (32,8%), café (13,4%), banano y plátano (10,7%), oro (7,6%), petróleo (7,2%), aceite de palma (3,9%) y ferroníquel (2,4%), aportaron el 78% de las ventas de Colombia a la Unión Europea. Con lo cual se evidencia que la oferta exportadora no se ha diversificado.
Composición de las exportaciones de Colombia a la Unión Europea entre 2017 – 2023
Sin cambios en la estructura exportadora
Como lo señala el último informe del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Mincit), desde la implementación de los TLC, la estructura de la canasta exportadora de Colombia ha permanecido prácticamente inalterada, concentrándose en productos primarios.
Predominan los bienes mineros, como el carbón y el petróleo, que han mostrado una disminución en su dinamismo, y también productos agrícolas tradicionales como el café, el banano, las flores y las frutas. Durante la vigencia del acuerdo, aproximadamente el 76% de las exportaciones han sido productos primarios, mientras que solo el 4,9% correspondió a manufacturas de baja y media tecnología.
Las importaciones, por su parte, han registrado un notable crecimiento en bienes de consumo, así como en bienes intermedios y materias primas. Estos productos son sensibles a la tasa de cambio, por lo que el aumento de sus precios ha influido directamente en el componente importado de la inflación, especialmente en el último año.
El análisis del impacto del TLC con la Unión Europea del Mincit muestra una reducción promedio anual de US$1.666 millones en las exportaciones tras la entrada en vigor del acuerdo. Esta disminución se debe a una caída de US$1.687 millones en los bienes que anteriormente se exportaban a ese destino. Las exportaciones de nuevos productos alcanzaron apenas US$28,5 millones.
El modelo gravitacional aplicado por el Ministerio reveló que la variable indicadora del TLC con la Unión Europea no fue estadísticamente importante, lo que sugiere que el acuerdo no incrementó ni disminuyó de manera trascendental el comercio esperado.
A nivel sectorial, se observó que los sectores del reino vegetal y de grasas y aceites registraron un mayor valor esperado de exportaciones hacia la Unión Europea. Sin embargo, el análisis de competitividad comercial mediante la metodología CANMAGIC indicó que Colombia perdió competitividad comercial tras la entrada en vigor del TLC.
De acuerdo con Mincit, en el periodo de aplicación del TLC, se perdieron seis secciones en la categoría de «estrellas nacientes» (industria alimentaria, químicos, plásticos y caucho, calzado, instrumentos de óptica y objetos de arte), y surgieron cuatro sectores en «retirada» (químicos, papel y cartón, maquinaria eléctrica e instrumentos de óptica).
Así mismo, el Índice de Competitividad Comercial Revelada también reflejó una pérdida de competitividad comercial tras la suscripción del TLC. El número de secciones en el cuadrante de sensibles aumentó a diez, incluyendo animales vivos, materias textiles, calzado, piedra-cerámica-vidrio y maquinaria eléctrica, entre otros.
Finalmente, el informe del Ministerio ante el Congreso concluye que el comercio exterior con la Unión Europea no ha tenido un impacto relevante en el empleo total en Colombia.
Crecimiento irrelevante en la inversión extranjera directa
En el caso de Colombia, la Inversión Extranjera Directa (IED) se ha dirigido principalmente hacia el sector minero-energético. Esto ha fortalecido la apreciación de la tasa de cambio real, exacerbando su impacto negativo en el sector transable. Después de Estados Unidos, la Unión Europea es el segundo origen de la IED en Colombia, con una participación del 20,8%, alcanzando USD $3.637 millones.
Sin embargo, la inversión de la Unión Europea en Colombia no ha mostrado un crecimiento importante desde la entrada en vigor del TLC. Mientras que la IED de la Unión Europea en Colombia se ha mantenido entre USD $3.000 y $4.000 millones, las inversiones de Colombia en la Unión Europea han mostrado una tendencia decreciente entre 2015 y 2023, año en el que alcanzaron menos del 10% de la inversión hecha en 2015.
En el año de entrada de vigencia, la inversión de la Unión Europea en Colombia totalizaba USD $3.983 millones. Once años después (2023) se ubicó en USD $3.637 millones, de manera que no se disparó la inversión.
Según el informe del gobierno presentado al Congreso, la IED ha contribuido al fenómeno de la enfermedad holandesa que afectó al país durante el boom de los precios de las materias primas.
En el acuerdo no se incluye lo referente a las inversiones, pero se ha complementado con acuerdos de inversión con España, Reino Unido, Suiza y Francia.
Disputas con inversores europeos en Colombia
En el ámbito de los Tratados Bilaterales de Inversión (TBI) que Colombia ha suscrito con países europeos, las disputas entre Colombia y los inversionistas extranjeros se concentran en España, Suiza y el Reino Unido (este último ya no forma parte de la Unión Europea).
De acuerdo con el Informe de Litigiosidad de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado con corte a junio de 2023, Colombia tiene dos controversias de inversión con España en etapa arbitral: una con telefónica en el marco del Tratado Bilateral de Inversión, por una suma de USD $651 millones y otra con Canal Extensia bajo el Acuerdo de Protección Recíproca de Inversiones, por USD $408,4 millones; Y dos con inversionistas suizos, las dos con Glencore por más de USD $60 millones.
Frente a los casos cerrados, la primera decisión de arbitraje de inversión que involucró a Colombia se emitió el 27 de agosto de 2019. En este caso, la multinacional suiza Glencore International argumentó que Colombia había violado el TBI entre Colombia y Suiza mediante medidas fiscales y judiciales que afectaron una enmienda contractual relacionada con las regalías del Contrato de Concesión de la mina Calenturitas.
Aunque Colombia fue condenada a reembolsar a Glencore USD $19,1 millones, el Tribunal Arbitral desestimó la mayoría de las reclamaciones de Glencore, que ascendían a cerca de USD $500 millones.
En otra decisión más reciente, el Tribunal Arbitral falló a favor de Colombia en un caso presentado por Naturgy Energy Group y Naturgy Electricidad Colombiana bajo el TBI entre Colombia y España.
Los inversionistas alegaban que Colombia había violado sus compromisos internacionales al adoptar medidas que llevaron a la crisis financiera y posterior liquidación de Electricaribe. El Tribunal rechazó todas las pretensiones de los inversionistas, valoradas en aproximadamente USD $1.300 millones, concluyendo que Colombia no había violado ningún estándar sustancial del TBI.
Durante la vigencia del TLC con la Unión Europea, en Colombia se han tramitado dos solicitudes de investigaciones para la aplicación de derechos antidumping contra las importaciones desde la Unión Europea. Estas cubren las importaciones de papa congelada con origen en Alemania, Bélgica y Países bajos, los cuales se encuentran vigentes actualmente. Frente a otro tipo de medidas no se han abierto investigaciones de salvaguardias ni por subvenciones.
Pacto Verde, nuevas barreras para productos agrícolas
El llamado Pacto Verde Europeo representa el principal desafío para las exportaciones agrícolas colombianas hacia la Unión Europea. Esta política abarca iniciativas en «Biodiversidad, Deforestación, Debida Diligencia y De la Granja a la Mesa», que afectarán directamente a las exportaciones colombianas de productos agrícolas y agroindustriales.
Los exportadores deberán adaptarse y cumplir con nuevos estándares ambientales, sociales y laborales impuestos por la Unión Europea, incluyendo la agricultura ecológica, el etiquetado nutricional y sostenible, la trazabilidad, prácticas agrícolas sostenibles, debida diligencia, reducción del uso de plaguicidas y límites máximos de residuos.
Afectará el 80% de las exportaciones agrícolas: frutas, vegetales, café, cacao, palma de aceite, etc. pues obliga cumplir requisitos de admisibilidad como: trazabilidad, geolocalización, certificaciones, etiquetado, uso de plaguicidas (de la granja a la mesa), entre otras.
Estos nuevos requisitos que superan lo acordado en el TLC, restan productividad y aumentan los costos de producción, lo cual se vuelve una nueva barrera de entrada no arancelaria. Además, pone en vilo el crecimiento de las exportaciones de frutos tropicales. También impacta al café por medidas como que obligan a la reducción en el uso de plaguicidas.
El gobierno estima que, inicialmente, habrá un impacto equivalente a una sobretasa de entre el 3% y el 5%.
Reglas antideforestación otra barrera a las exportaciones colombianas
El 30 de junio de 2023, se implementó un reglamento de la Unión Europea con el propósito de asegurar que las materias primas y productos vendidos en su mercado no contribuyan a la deforestación ni a la degradación forestal. Este reglamento aborda el impacto del consumo y producción de la Unión Europea en la deforestación, tanto dentro como fuera de sus fronteras.
Con estas medidas, la Unión Europea busca impedir la entrada a su territorio de productos asociados con la deforestación. Según la normativa, productos como la carne bovina, madera, aceite de palma, soja, café y cacao, solo podrán ingresar a la Unión Europea si cumplen con tres criterios: (i) no estar vinculados a la deforestación, (ii) haber sido producidos conforme a los estándares del país de origen, y (iii) contar con una declaración de debida diligencia del importador, incluyendo descripción del producto, información del productor, ubicación geográfica, y nivel de riesgo del país de origen, entre otros requisitos.
El reglamento incluye requisitos de diligencia debida, etiquetado, certificación y clasificación de países por nivel de riesgo de deforestación, lo cual podría afectar las exportaciones colombianas de café, cacao y aceite de palma a la Unión Europea debido a los riesgos ambientales que las empresas y sus proveedores deberán mitigar.
A finales de 2023, la Comisión Europea elaboró una lista de países según su nivel de riesgo de deforestación, ante lo cual el sector privado en Colombia está particularmente preocupado por el impacto en los costos asociados al cumplimiento de estos estándares y los posibles efectos sobre los flujos comerciales.
“De la granja a la mesa”
El programa “De la granja a la mesa” busca reducir la dependencia de los plaguicidas, disminuir el exceso de fertilización, incrementar la agricultura orgánica y detener la pérdida de biodiversidad. Bajo este marco, la Unión Europea está tomando decisiones que prohíben el uso de ciertas sustancias activas esenciales para cultivos de exportación como el banano, el aguacate Hass y otras frutas tropicales.
La principal preocupación es que la Unión Europea, aplicando el principio de precaución, seguirá disminuyendo los Límites Máximos de Residuos de Plaguicidas (LMR) a niveles extremadamente bajos, entre 0,05 y 0,01 mg/kg, para plaguicidas usados en frutas de exportación. Esto es difícil de cumplir en un país tropical como Colombia, donde la presencia de plagas y enfermedades es mayor.
La consecuencia será un aumento en los rechazos por incumplimiento, la implementación de controles más estrictos a las mercancías colombianas y, potencialmente, un cierre temporal de las exportaciones, las nuevas exigencias ameritarían una compensación por parte de la Unión Europea.
El gobierno busca adaptarse, no renegociar
El gobierno colombiano ha optado por adaptarse a las nuevas normativas del Pacto Verde Europeo en lugar de oponerse a ellas. Para ello, planea negociar con la Unión Europea plazos extendidos que faciliten una transición gradual hacia prácticas sostenibles.
A partir de enero de 2023 la Unión Europea incrementó los controles a las importaciones de maracuyá, granadilla y gulupa de Colombia, con la posibilidad de un cierre temporal de estas importaciones. Para defender el sector de pasifloras del Pacto Verde Europeo, el gobierno colombiano, desde finales de 2022 y durante el primer semestre de 2023, activó la «Mesa de Trabajo Internacionalización y Sostenibilidad de Frutas Tropicales», donde el gobierno y el sector privado trabajan conjuntamente.
Se diseñó e implementó un «Plan de Choque» para cumplir con los Límites Máximos de Residuos (LMR) exigidos por la Unión Europea, el cual incluye actividades a corto y mediano plazo, la socialización de la situación con productores y exportadores, y la creación de un protocolo de inspección en origen para garantizar el cumplimiento de los requisitos europeos.
Así mismo, para enfrentar los cambios regulatorios de LMR de plaguicidas en la Unión Europea, el gobierno colombiano, en 2022, desarrolló una estrategia conjunta entre el gremio de productores de banano, exportadores y entidades gubernamentales, así como otra con el sector cafetero.
Desde 2022, el gobierno ha gestionado recursos de cooperación de la Unión Europea para facilitar la transición y adaptación de las exportaciones agrícolas colombianas a la nueva política verde europea. Espera que el apoyo técnico y económico de la Unión Europea minimice el impacto económico en miles de familias colombianas que dependen del sector agrícola, al tiempo que fortalece los lazos comerciales con la Unión Europea.
Además, su política se centra en desarrollar estrategias para obtener inversiones conjuntas y cooperación técnica que aseguren una transición ambiental efectiva, mientras se toma en cuenta la responsabilidad de la Unión Europea en el cambio climático.
Entre agosto de 2022 y junio de 2023, los empresarios han reportado a ProColombia el inicio de 170 proyectos que se desarrollarán en aproximadamente tres años. Se espera que estos proyectos, valorados en USD $3.797 millones, podrían generar alrededor de 78.000 empleos directos e indirectos en 49 municipios de 21 departamentos.
Los países europeos participan en el 22,4% de los proyectos adelantados por el gobierno, que se concentran en 28% en servicios basados en el conocimiento, 18% en manufacturas, 15% en la industria agroalimentaria, 13% en transición energética, y 26% en otros sectores como turismo, infraestructura, salud y logística.
En los últimos dos años, el gobierno ha trabajado en la socialización de las implicaciones del Pacto Verde Europeo con sectores agroexportadores mediante el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MinCIT) y otras entidades.
A pesar de realizar más de 10 reuniones con sectores como café, aceite de palma y cacao, y de identificar necesidades de cooperación para cumplir con los nuevos estándares de la Unión Europea, los avances concretos han sido escasos. Las iniciativas se han centrado en identificar necesidades y construir sinergias, pero la implementación de acciones efectivas para cumplir con los requisitos de trazabilidad, certificación y georeferenciación ha sido limitada.
Sin cuestionar el TLC
Entre el 10 de octubre y el 9 de noviembre de 2023, se llevaron a cabo sesiones de los ocho subcomités del acuerdo comercial, abordando temas como acceso a mercados y medidas sanitarias.
El 17 de noviembre de 2023, se celebró una reunión del X Comité de Comercio del Acuerdo Comercial entre Colombia, Ecuador, Perú y la Unión Europea, en la que Colombia expresó preocupaciones sobre la balanza comercial deficitaria y el impacto de regulaciones europeas como el Pacto Verde y el Mecanismo de Ajuste en Frontera de Carbono (CBAM).
Ante los resultados negativos, reconocidos por el mismo gobierno colombiano, en lugar de replantear la estructura del TLC y exigir la modificación de sus términos el gobierno ha tratado de adaptarse a las exigencias europeas.
Renegociar el acuerdo y fortalecer la economía con reindustrialización
Los resultados en materia comercial durante el periodo de vigencia del TLC muestran un balance comercial con la Unión Europea con déficit constante, con exportaciones dominadas por productos básicos como el carbón, café, banano, petróleo, aceite de palma y ferroníquel.
El Tratado de Libre Comercio (TLC) no ha tenido un impacto notable en el empleo total del país y ha disminuido la competitividad comercial de Colombia, como lo confirman los informes del gobierno. Asimismo, la Inversión Extranjera Directa (IED) de la Unión Europea en Colombia no ha crecido de manera sustancial desde la implementación del TLC, permaneciendo enfocada en el sector minero-energético y exacerbando el fenómeno conocido como la enfermedad holandesa.
En el corto plazo, el Pacto Verde Europeo representa un reto adicional para las exportaciones agrícolas colombianas, debido a nuevos estándares ambientales, sociales y laborales que elevan los costos de producción y funcionan como barreras no arancelarias.
En este contexto, el gobierno colombiano ha decidido adaptarse a estas regulaciones en vez de resistirse, buscando negociar plazos más largos para facilitar una transición gradual hacia prácticas más sostenibles.
El TLC con la Unión Europea no ha logrado los objetivos de diversificación y fortalecimiento de la economía colombiana. Además, ha profundizado la dependencia de las exportaciones de productos primarios y a la desindustrialización. Las nuevas normativas europeas representan obstáculos adicionales, por lo que es necesaria una estrategia más eficaz para renegociar el acuerdo y fomentar una mayor diversificación y competitividad en el mercado internacional por medio de la reindustrialización.
