Acuerdo de Asociación Económica Kenia-Unión Europea: una mirada más cercana revela pocos progresos
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Acuerdo de Asociación Económica Kenia-Unión Europea: una mirada más cercana revela pocos progresos
por Marc Maes | 11.11.11, Belgium
17 de agosto, 2023
El 19 de junio, la Comisión Europea (CE) anunció el nuevo Acuerdo de Asociación Económica con Kenia (AAE) y lo celebró como un gran logro. Sin embargo, si lo examinamos más de cerca, es evidente que no hay nada nuevo en torno a este acuerdo, excepto dos aspectos clave: se ha transitado a un AAE bilateral y éste incluye un capítulo estilo “Nueva Zelanda” sobre desarrollo sustentable y comercio (DSC).
Pese al entusiasmo de la Comisión Europea, el AAE de Kenia sigue enfocado primordialmente en un comercio superficial centrado sólo en bienes, y se queda muy por debajo de las aspiraciones iniciales de la CE, tras 25 años de prolongadas negociaciones. En esencia, la celebración por parte de la CE del capítulo sobre desarrollo sustentable y comercio en el acuerdo de asociación económica con Kenia oculta un revés significativo.
La saga que rodea este acuerdo de Kenia con la UE está lejos de haber terminado. El acuerdo incluye “cláusulas de revisión y cumplimiento” que mandatan que Kenia continúe las negociaciones sobre varios “nuevos asuntos” tales como inversión, servicios, licitación de compras gubernamentales y derechos de propiedad intelectual. Permanece incierto si Kenia tendrá la voluntad de aceptar estos capítulos adicionales.
La decisión de Kenia de dar la espalda a la Comunidad de África Oriental (CAO), que incluye a Uganda, Rwanda, Burundi y Tanzania, ha debilitado su posición y ha hecho que sea más difícil para Kenia resistir las presiones de la CE, que busca mantener extensas negociaciones de seguimiento. Queda por ver si Kenia ya ha hecho promesas de incluir estos temas.
La prehistoria del AAE
Para entender la situación a plenitud, detallemos un poco la prehistoria de los AAE y exploremos los puntos de preocupación en torno a éstos.
En las secuelas de la decolonización, varios países de la Unión Europea (UE) mantuvieron relaciones de comercio preferenciales con sus antiguas colonias en África, el Caribe y el Pacífico, países conocidos por sus siglas: ACP. Estos arreglos permitieron que los inversionistas europeos que aún se mantienen en estos países, controlando minas y plantaciones, sigan suministrando a sus industrias y mercados en sus países sede.
No obstante, estas preferencias de comercio se consideraron discriminatorias y se alegó que violaban las regulaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC), según las quejas de países centroamericanos, en particular aquellos que implicaban el comercio bananero.
Para responder a este punto, la UE se comprometió a reemplazar sus preferencias comerciales con los países ACP por acuerdos de libre comercio compatibles con la OMC. Consiguieron que la OMC los “exentara” de este cumplimiento hasta el 2007 para mantener sus anteriores preferencias, mientras se negociaban estos acuerdos.
Pero los acuerdos de libre comercio (ALC) propuestos exigían que los países ACP abrieran sus mercados a las importaciones de la UE garantizando el acceso continuo al mercado europeo. Esto no sólo introdujo competencia para los productores vulnerables de los países ACP, sino que también supuso importantes pérdidas por la abolición de derechos aduaneros.
En 2002, la Comisión Europea obtuvo un mandato del Consejo de la UE para negociar con los países ACP “acuerdos de libre comercio compatibles con la OMC”. A éstos se les llamó Acuerdos de Asociación Económica (AAE). Sin embargo, el mandato se extendió más allá de lo necesario para mantener preferencias comerciales hacia las exportaciones de los países ACP. La CE incluyó varios “nuevos asuntos” que había estado promoviendo —como la facilitación del intercambio comercial, los servicios, las políticas de competencia, las inversiones, el desarrollo del sector privado, los derechos de propiedad intelectual y la contratación pública.
La consecuencia fue que el enfoque de la CE se topó con una resistencia sustancial. Al llegar la fecha de terminación de la exención en 2007, solamente los países del Caribe habían aceptado los AAE plenos según los propusiera la UE. En otras regiones, la UE presionó a los países ACP para que aceptaran “AAE provisionales”, sólo relacionados con bienes —con tal de mantener el acceso preferencial a los mercados— mientras continuaban las negociaciones de los AAE integrales. La mayoría de los países ACP aceptaron estos AAE provisionales, pero no los ratificaron debido la preocupación sobre la apertura del mercado y a la cláusula de revisión y cumplimiento que les obligaba a concluir los AAE integrales. Como resultado, las negociaciones se fueron demorando pese a que la CE impuso numerosas fechas límite.
La presión ejercida por la UE apenas si tuvo un impacto en los países menos desarrollados (PMD) dentro del grupo de países de África, el Caribe y el Pacífico, pues continuaron recibiendo acceso a mercados “libre de cuotas y aranceles” bajo el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) de la Unión Europea, conocido como “Todo Menos Armas” (TMA o EBA por sus siglas en inglés). La propuesta de extender este tratamiento preferencial al colectivo de países ACP dándoles trato de países menos desarrollados, fue rechazada por la Unión Europea ya que habría obstaculizado su capacidad de impulsar la inclusión de nuevos asuntos.
Los países ACP no considerados como menos desarrollados —como Ghana, Costa de Marfil, Camerún y Kenia— se vieron en un aprieto. El Sistema Generalizado de Preferencias ordinario no les ofrecía el mismo nivel de acceso que antes al mercado de la UE, lo que les llevó a aceptar gradualmente los Acuerdos de Asociación Económica. Sin embargo, esto condujo a la fragmentación de áreas de integración económica regional como la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO), la Comunidad Económica y Monetaria de África Central (CEMAC) y la Comunidad Africana Oriental (CAO), ya que los países que no califican como menos desarrollados y cuentan con AAE debieron abrir sus mercados a las importaciones de la UE, importaciones que a su vez llegarían a los países menos desarrollados.
En consecuencia, la saga de los AAE continuó a un ritmo lento, lo que dio lugar a que algunos países tuvieran AAE integrales, otros de índole provisional sólo para mercancías, y muchos países considerados menos desarrollados no tuvieron ningún acuerdo de asociación económica.
Hace su aparición la región AES (África del Este y de Sur) y emerge un nuevo mandato de AAE, estilo CETA
Pongamos atención sobre los países del este y el sur de África (los llamados ESA por sus siglas en inglés), y a la emergencia de un nuevo mandato de acuerdos de asociación económica reminiscente del Acuerdo Integral de Economía y Comercio (CETA por sus siglas en inglés).
A finales de 2019, la Unión Europea argumentó que había recibido una petición por parte de cinco países del este y el sur de África para emprender negociaciones relativas a AAE integrales. Estos países incluían a la República de Mauricio y las Seychelles, que son paraísos fiscales dislocados, junto con Zimbabue y dos países isleños calificados de menos desarrollados: Comoras y Madagascar.
Para responder a esta petición, la Comisión Europea diseñó rápidamente un mandato de negociación de AAE mucho más ambicioso, que intentaba transformar los acuerdos de asociación económica en acuerdos más parecidos al CETA. Este mandato fue aprobado por el Consejo el 19 de diciembre de 2019, pero la CE retuvo su publicación por un periodo considerable. No obstante, se pueden encontrar los detalles en mi artículo del 5 de febrero de 2020 en bilaterals.org.
Desde entonces, la CE y los 5 países del este y el sur de África han mantenido 15 rondas de negociación. Los informes de éstos están disponibles en el sitio electrónico de DG TRADE. No obstante, los países del este y el sur de África poseen escasa experiencia y capacidad de navegar en los términos propuestos por la CE. Las rondas de negociaciones consisten sobretodo en que la Comisión Europea presente y explique sus borradores. Los negociadores de los AAE han buscado asesoría de las organizaciones de la sociedad civil, las cuales no están aún familiarizadas con los esquemas de la Unión Europea —y las organizaciones de la sociedad civil de la Unión Europea parecen tener otras preocupaciones.
El nuevo AAE con Kenia
Volviendo al AAE más reciente de Kenia, aclamado por la CE como “el acuerdo comercial más ambicioso de la UE con un país en desarrollo en lo que respecta a disposiciones de sustentabilidad, tales como proteger el clima, el medio ambiente y los derechos laborales”, éste no difiere demasiado del AAE regional firmado y ratificado por la Comisión Africana Oriental (CAO) en 2016.
Sin embargo, como otros países de la CAO —entre ellos Tanzania, Uganda, Ruanda y Burundi— no expresaron el deseo de seguir el ejemplo de Kenia. Así, el acuerdo permaneció en el limbo hasta que la CAO permitió que Kenia se uniera al acuerdo de un modo bilateral en 2021. Después, el acuerdo de asociación económica fue renegociado y se reinició el 19 de junio de 2023. La mayor parte del texto permanece sin alteraciones, salvo el capítulo sobre comercio y desarrollo sustentable, que refleja fielmente el Acuerdo de Libre Comercio entre la UE y Nueva Zelanda e incluye disposiciones sobre solución de diferencias y cumplimiento.
En esencia, parece que la CE utilizó el capítulo sobre comercio y desarrollo sustentable estilo neozelandés en el “nuevo” AAE con Kenia para desviar la atención de los años de luchas, derrotas y fracasos del AAE, y lo presenta como un logro. Mientras la CAO sigue dividida, la CE ha asegurado a Tanzania, Uganda, Ruanda y Burundi que la puerta sigue abierta para que se unan al AAE de Kenia.
El viaje de los AAE sigue su curso, y cada capítulo revela nuevas complejidades y retos. A medida que avanzan las negociaciones, sigue siendo crucial seguir de cerca la dinámica de su evolución y sus implicaciones para las relaciones comerciales entre la UE y sus países socios.
