Cómo los Estados africanos resisten la presión del Norte sin conseguir imponer sus intereses en acuerdos comerciales
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Por Julie Chaudier, Equal Times | 4 de junio de 2024
Cómo los Estados africanos resisten la presión del Norte sin conseguir imponer sus intereses en acuerdos comerciales
El 29 de febrero, los diputados del Parlamento Europeo votaron a favor del Acuerdo de Asociación Económica (AAE) entre la Unión Europea y Kenia. Presentado como un gran éxito por la Comisión Europea, tras 20 años de negociaciones, el acuerdo provocó una inmensa cólera en el seno de la Comunidad del África Oriental.
Al igual que Kenia, las grandes potencias económicas mundiales ofrecen regularmente a los países africanos acuerdos de libre comercio (ALC). El desequilibrio de la relación de fuerzas es tan grande que parecen seguir siendo los grandes perdedores. Sin embargo, la historia reciente demuestra que los países africanos han demostrado cierta capacidad para resistir al centrismo europeo y estadounidense, cuando el único lugar donde los países africanos aún podían defender sus intereses comerciales, la OMC, está en vías de desaparición, y cuando los esfuerzos por crear la Zona de Libre Comercio Continental Africana (AfCFTA), que albergaba grandes esperanzas, se están viendo socavados por los acuerdos de libre comercio estadounidenses y europeos.
Estados Unidos, a través de la Agoa, es decir, la ley sobre el crecimiento y posibilidades económicas en África (African Growth and Opportunity Act), dispone desde el año 2000 de un Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) específicamente dedicado a los Estados africanos, en línea con las normas introducidas por la OMC, que permiten a los países desarrollados ofrecer derechos de aduana nulos a los países menos avanzados (PMA), en nombre del principio de equidad. Sin embargo, se ha abusado de este sistema por su condicionalidad, que lo convierte en una herramienta de poder y presión, tanto económica como diplomática, de Estados Unidos sobre los Estados africanos. Cada año, Estados Unidos reevalúa unilateralmente qué países tienen derecho a esta mayor facilidad de acceso al mercado estadounidense y cuáles ya no.
Además de los golpes de Estado o las violaciones de derechos humanos, el hecho de perjudicar los intereses estadounidenses conlleva la eliminación de la lista de Estados beneficiarios de la ley Agoa. En julio de 2018, por ejemplo, el entonces presidente estadounidense Donald Trump suspendió a Ruanda porque la Comunidad de Estados de África Oriental acababa de tomar la decisión de prohibir la entrada de ropa de segunda mano, principalmente importada de Estados Unidos, que estaba asfixiando a su propio sector textil. En enero de 2022, Etiopía fue excluida del Agoa por violación de los derechos humanos, en el contexto de la guerra civil en la región de Tigré. Según el antiguo negociador comercial en jefe de Etiopía, Mamo Mihretu, las exportaciones etíopes aumentaron de 28 a 300 millones de USD entre 2000 y 2020 bajo la ley Agoa. La exclusión de Etiopía provocó la pérdida de unos 100.000 puestos de trabajo. La mayoría de los cuales eran ocupados por mujeres que trabajaban en fábricas textiles del sur del país y que no tenían ninguna relación con el conflicto del norte.
Para ir más lejos, Estados Unidos también ha empezado a acercarse a los países africanos con vistas a celebrar con ellos acuerdos que proporcionen un marco para las relaciones comerciales y faciliten la inversión estadounidense en África: Trade and Investment Framework Agreements (TIFA) los cuales “se consideran un trampolín para avanzar hacia la negociación del acuerdo de libre comercio”, explica Paul Ryberg, abogado y presidente de la African Coalition For Trade y defensor del sector privado exportador africano.
Firmados con 8 países y 3 comunidades subregionales, los acuerdos TIFA para el comercio y la inversión preocupan a Harrison Mbori, investigador keniano del Instituto Max Plank de Luxemburgo en derecho internacional y especializado en África:
“La historia de las relaciones africanas y de la gobernanza de las inversiones con el Norte es mucho más desventajosa que en el caso del comercio. El régimen actual del derecho internacional de las inversiones ya protege y promueve en gran medida los intereses de los países exportadores de capital”.
Si los TIFA pueden considerarse una amenaza para los intereses africanos, ¿por qué firmarlos? “Los países del Norte suelen utilizar sutiles amenazas e incentivos para obtener concesiones. Para los países ACP [de África, el Caribe y el Pacífico], una de ellas es la carga de la deuda soberana, y la otra es, recientemente, la gobernanza de los derechos humanos. Así que la mesa de negociaciones no es en modo alguno justa ni equitativa”, insiste Mbori.
Al igual que Estados Unidos, la Unión Europea ha promovido sus intereses comerciales firmando acuerdos de asociación económica con los países ACP desde 2002. Para conseguir su adhesión, la Unión Europea ha utilizado todos los argumentos a su alcance. En primer lugar, aseguró que estos acuerdos eran la única forma de que los países ACP mantuvieran un acceso libre de aranceles al mercado de la Unión Europea, al tiempo que se cumplían las normas de la OMC. Sobre esta base, la Unión Europea pudo amenazar a todos los países africanos en desarrollo con retirarles el acceso preferencial a su mercado si no aceptaban firmar un acuerdo de asociación económica, cuando podría haber intentado negociar una exención con la OMC, como hizo con Moldavia, alegando su escasa competitividad.
En segundo lugar, la Unión Europea ha prometido a los Gobiernos africanos ayudas para impulsar la competitividad de sus empresas y mejorar sus sistemas fiscales, a fin de repercutir en las empresas nacionales, en forma de impuestos, la pérdida de ingresos que suponen para las finanzas públicas los derechos de aduana. Por ejemplo, se prometieron 6.500 millones de euros entre 2014 y 2019 en el marco del PAPED, el programa de apoyo a los países en desarrollo de África Occidental, como parte del acuerdo de asociación económica UE-África Occidental (Comunidad Económica de los Estados de África Occidental/CEDEAO y la Unión Económica y Monetaria del África Occidental/UEMOA), pero en realidad, según los expertos, solo eran las mismas ayudas de antes con un nuevo nombre.
De hecho, la ayuda internacional, aunque la deseen los propios Estados africanos, tiende a hacerles perder de vista sus intereses fundamentales. En la OMC, en los años 2000, Nicolas Imboden, consultor suizo en comercio internacional para países en desarrollo, acompañó a algunos países ACP en sus negociaciones sobre el algodón subvencionado por países desarrollados como Estados Unidos, que competía deslealmente con su propia producción algodonera. “Los africanos se defendieron muy bien en las negociaciones hasta que Estados Unidos, los europeos y China empezaron a ofrecer ayudas financieras. Yo les dije: ‘¡Rechácenlas! Son miserables regalos que dependen de su buena voluntad, mientras que el comercio del algodón es sostenible y los beneficios irán directamente a sus agricultores’”.
“Lamentablemente, muchos se dejaron arrullar, corromper, ante la perspectiva de la ayuda. Incluso Burkina Faso abandonó sus reivindicaciones cuando Estados Unidos le ofreció entrar a formar parte de la Agoa”, denuncia el consultor.
A pesar de sus argumentos contundentes, la Unión Europea ha tardado entre 5 y 20 años en firmar laboriosamente acuerdos de asociación económica con solo dos regiones del continente africano y cuatro Estados de las demás regiones. Todos los países menos adelantados (PMA) africanos han preferido mantener el sistema de preferencias generalizado europeo regulado por la OMC y ofrecido por la Unión Europea, al que pueden optar debido a su bajo nivel de desarrollo. Un resultado decepcionante para la Unión Europea, dados los esfuerzos realizados.
Algunos países africanos, clasificados como países en desarrollo y a los que la Unión Europea niega ahora el sistema de preferencias generalizado, se han negado a firmar los acuerdos de asociación económica, a pesar de las amenazas y ayudas europeas, porque consideran que tienen más que perder que ganar. Nigeria, rica en petróleo y gas, prefirió proteger su incipiente industria de las exportaciones europeas.
Entre los países que han aceptado firmar un acuerdo de asociación económica para salvaguardar sus exportaciones a la Unión Europea, como Ghana, Costa de Marfil y Camerún, las negociaciones han sido duras. En su artículo L’Accord de partenariat économique entre l’Union européenne et l’Afrique de l’Ouest. Leçons d’une négociation, Salif Koné, alto funcionario de Costa de Marfil, analiza: “La UE modificó considerablemente su posición [durante las negociaciones]. [...] Estos cambios se aprecian sobre todo en las numerosas disposiciones especiales de salvaguardia contenidas en el texto final del acuerdo, en particular en lo que se refiere a la producción agrícola e industrial de África Occidental”. Es así como esta región ha conseguido que se incluya en el texto del AAE una protección especial contra la competencia de los productos europeos para algunos de sus sectores.
A través de su política de vecindad, la Unión Europea concede al Magreb un trato por separado del resto de África. Marruecos y Túnez ya han firmado acuerdos de libre comercio con la Unión Europea, por lo que en 2013 esta pidió a ambos países firmar acuerdos de libre comercio de alcance amplio y profundo (DCFTA, por sus siglas en inglés), que deberían abarcar muchos más aspectos de la vida económica y, en particular, llevar a los dos países magrebíes a adoptar el “acervo comunitario”, que no es sino el conjunto de leyes y reglamentos adoptados por la Unión Europea desde sus orígenes.
En Marruecos, “tendremos que estar atentos a la elección de las directivas que queremos transponer, porque el acervo comunitario es una forma de pensar, un conjunto de valores, y tenemos que asegurarnos de que están en fase con la nueva constitución [de 2011], con los valores nacionales”, subrayó Nizar Baraka, entonces presidente del Consejo Económico, Social y Medioambiental marroquí, en mayo de 2015. En aquel momento, las negociaciones llevaban un año suspendidas, y siguen estándolo.
“No queremos la rigidez europea en Marruecos, no queremos ver nuestra ventaja comparativa socavada por la convergencia”, insistió al mismo tiempo Jamal Belharach, Presidente del Comité Social de la Confederación General de Empresarios Marroquíes (CGEM). En otras palabras, los empresarios marroquíes no quieren normas más protectoras para los trabajadores, ni salud pública, en particular porque, a su juicio, obstaculizarían la libertad y la rentabilidad de las empresas. Por lo demás, se alzan algunas voces contra la perspectiva de unos mandatos normativos que serían totalmente inadecuados para la realidad y las necesidades de la economía marroquí, sobre todo teniendo en cuenta que el 60% del empleo en el país sigue realizándose de manera informal. En Túnez, las negociaciones se han suspendido por las mismas razones.
Entre la resistencia a los acuerdos de asociación económica y la suspensión de las negociaciones para los acuerdos de libre comercio de alcance amplio y profundo, queda claramente de manifiesto la capacidad de los Estados africanos para identificar sus intereses y defenderlos, a pesar de una relación de fuerzas ampliamente favorable a la Unión Europea. Sin embargo, aun cuando estos acuerdos se negocian de relativamente bien, son Estados Unidos y la Unión Europea quienes fijan su marco, son ellos quienes toman la iniciativa, mientras que África se ve confinada a una postura defensiva.
“Los acuerdos de asociación económica son la apuesta de la Unión Europea, pero eso no es lo que necesitan los Estados africanos, y sin embargo se está convirtiendo en un problema para ellos”, lamenta Marc Maes, abogado belga responsable de política comercial en 11.11.11, la coalición flamenca por la solidaridad internacional.
“El problema de África no es el acceso al mercado; necesita diversificar sus economías y adquirir la capacidad industrial que le permita producir productos de alto valor añadido”, afirma Harisson Mbori.
Los Estados africanos, como muchos países en desarrollo, “preferirían que se debatieran cuestiones como la reglamentación de los grandes buques pesqueros de las grandes potencias marítimas, que vacían los océanos e impiden que la pesca costera artesanal garantice la supervivencia de los pescadores africanos. El problema es que esta cuestión debe resolverse a nivel multilateral”, señala Marc Maes.
El debilitamiento del garante del multilateralismo, la Organización Mundial del Comercio (OMC), está reduciendo la capacidad de los Estados africanos para hacer valer sus intereses. Aun cuando se fundó para promover el libre comercio, y a pesar de los medios utilizados por los países desarrollados para excluir a los países en desarrollo de los debates, la OMC era el mejor lugar para que países como los Estados africanos defendieran sus intereses económicos y comerciales, porque en las discusiones participaban necesariamente todos los Estados miembros y las decisiones se tomaban por unanimidad. En la OMC, los países en desarrollo fueron capaces de resistir la presión de los países ricos, pero en 2017, ante el bloqueo, los países ricos iniciaron una serie de negociaciones plurilaterales dentro de la propia OMC, entre países ricos, y de las que se ha excluido a los países africanos.
¿Cómo pueden, entonces, imponer sus prioridades a las potencias mundiales? La Unión Africana ha optado por la creación de la Zlecaf. “La Zlecaf debe utilizarse para aumentar el comercio intrarregional con el fin de construir un tejido industrial en un marco que disponga de barreras no arancelarias relativamente flexibles”, afirma Kwami Ossadzifo Wonyra, profesor e investigador de la Universidad de Kara (Togo), especializado en derecho y política comercial internacional. La Zlecaf firmada en 2018 podría dar lugar a la creación de una de las mayores zonas de libre comercio del mundo, con 1.300 millones de consumidores y un PIB combinado de más de 3.400 billones de USD.
Este mercado daría a África en su conjunto un peso considerable en las negociaciones si la Unión Europea y Estados Unidos no hubieran firmado ya acuerdos de asociación económica y acuerdos marco de comercio e inversión con un país miembro de cada subregión africana. “Nos encontramos en una situación en la que la Zlecaf pretende establecerse como mercado único, pero la Unión Europea [y Estados Unidos] ya están presentes en todas partes”, señala Marc Maes.
“En la época en que Trump batallaba por conseguir la firma del Acuerdo Transatlántico para el Comercio y la Inversión [un ALC entre EEUU y la UE] conocido como TTIP, declaró que cejaba en su intento y en su lugar iba a firmar un acuerdo de libre comercio solo con Alemania. Declaración que hizo reír a todo el mundo, porque con el mercado único, todo lo que entra en Alemania tiene acceso a todos los demás países de la Unión Europea. Eso es precisamente lo que está ocurriendo en África”.
This article has been translated from French by Patricia de la Cruz
